Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием прекращения субъективных имущественных прав на земельные участки, характеризующимся возможностью принудительного производства, т.е. вопреки воле правообладателя.
В отличие от изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, изъятие для публичных нужд реализуется вне зависимости от неправомерности поведения обладателя права на земельный участок.
Иными словами, прекращение субъективного имущественного права по данному основанию осуществляется у добросовестного законного правообладателя, будь то собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор земельного участка.
Принимая решение об изъятии земельного участка, орган государственной власти или местного самоуправления действует как субъект публичного права, изъятие производится в интересах публичного образования и обусловлено публичными нуждами. Уполномоченный на изъятие земельного участка орган обязан для правомерности изъятия соблюдать установленные в законодательстве условия, направленные на защиту интересов физических и юридических лиц, чьи права на земельные участки подлежат прекращению.
Публичный интерес в изъятии земельного участка, принадлежащего на законных основаниях физическому или юридическому лицу, ограничен перечнем оснований, при наличии которых возможно произвести изъятие. Указывая на исключительность таких случаев, Земельный кодекс РФ, в частности, относит к ним выполнение международных обязательств Российской Федерации (подп. 1 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ). При этом орган государственной власти, принимающий решение об изъятии земельного участка, должен обладать полномочиями на принятие такого решения, а также обязан соблюсти права и законные интересы обладателя изымаемого земельного участка.
Рассмотрим пример из арбитражной практики.
Не согласившись с изъятием земельного участка, ЗАО "Росстройсервис" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Постановления правительства Москвы от 21 сентября 2004 г. N 650-ПП "Об изъятии земельного участка по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 для государственных нужд". Изымаемый земельный участок находился в пользовании у общества на праве аренды под зданиями, принадлежащими обществу на праве собственности.
Из материалов дела следует, что Российская Федерация взяла на себя международные обязательства по строительству именно в этом месте Китайского делового центра, сославшись при этом на протоколы заседаний комиссии по подготовке регулярных встреч глав Правительств.
При разрешении спора арбитражные суды первой и второй инстанций пришли к выводу о соблюдении прав пользователя земельного участка и собственника зданий. Судом установлено, что в соответствии с установленным порядком правительством Москвы выполнены требования статьи 63 ЗК РФ, в связи с чем отсутствовали основания для признания незаконным оспариваемого ненормативного акта.
Спорный земельный участок по вышеуказанному адресу был изъят для государственных нужд на основании протоколов, имеющих силу международных договоров, согласно части 2 ст. 1, статье 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации".
Общество было уведомлено об изъятии спорного земельного участка, ему были предложены варианты земельных участков, а также предприняты все необходимые меры. Правительством Москвы конкретизирован порядок мероприятий по изъятию спорного земельного участка и возмещению причиненных изъятием убытков. Кроме того, обществу неоднократно предоставлялись варианты земельных участков взамен изымаемого, следовательно, предпринимались необходимые меры.
Оспариваемое Постановление правительства Москвы принято им в пределах своих полномочий, с соблюдением действующего законодательства, не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции пришел к выводу, что оснований для отмены судебных актов не имеется <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Московского округа от 23 августа 2006 г. N КА-А40/7425-06-П.
Приведенный пример из арбитражной практики убедительно иллюстрирует обязанность органа, принявшего при наличии соответствующих полномочий решение об изъятии земельного участка для государственных нужд, доказать необходимость осуществления изъятия, а именно наличие установленных в пункте 1 ст. 49 ЗК РФ оснований для изъятия земельного участка, а также соблюдение установленных статьей 63 Кодекса прав и интересов заявителя.
Из данного примера следует, что соблюдение государственным органом требований законодательства при изъятии земельных участков для публичных нужд является основанием для вывода суда о том, что права и интересы правообладателя земельного участка не нарушены. Иными словами, в таких случаях субъективное имущественное право на земельный участок защитить невозможно, поскольку оно подлежит прекращению при соблюдении компетентным производить изъятие органом установленных в законе условий.
Следует отметить: при отказе в удовлетворении заявления о признании недействительным решения об изъятии земельного участка в публичных интересах производство изъятия продолжается. При недостижении соглашения с правообладателем об условиях изъятия и, как следствие этого, в случае производства изъятия в судебном порядке суд при рассмотрении иска государственного органа или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка в публичных интересах должен будет установить в решении размер причиненных изъятием убытков, а в случае изъятия земельного участка у собственника - выкупную цену.
Другим основанием для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд является необходимость размещения на данном земельном участке объектов публичного значения, перечень которых установлен подпунктом 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ. Однако произвести изъятие, в том числе путем выкупа, земельного участка для этих целей возможно только при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
В частности, в обоснование отмены судебных актов первой и апелляционной инстанции, вступивших в законную силу, и направления дела на новое рассмотрение арбитражный суд кассационной инстанции указал в том числе и на то, что вопрос о возможности размещения объектов городского и муниципального значения на другом земельном участке арбитражным судом не выяснялся.
Между тем в обоснование невозможности размещения объектов городского и муниципального значения на других земельных участках правительство Москвы ссылалось на заключение Мосгорэкспертизы от 1 августа 2003 г., заключение ГУП НииПи Генплана от 19 августа 2002 г. и справку ГУП НииПи Генплана от 4 февраля 2004 г. N 20/511. Оценка этим документам арбитражным судом не дана.
При новом рассмотрении дела подлежит проверке и довод правительства Москвы о необходимости размещения на одном из земельных участков муниципального жилья и больницы.
При этом необходимо выяснить и вопросы о том, кем, за счет каких средств и для каких целей предполагается осуществлять жилищное строительство, чем подтверждается исключительно муниципальное назначение данных объектов. Суду также надлежит учесть: изъятие земельных участков со ссылкой на государственные и муниципальные нужды для предоставления их другим лицам под строительство статьей 49 ЗК РФ не допускается <2>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление ФАС Московского округа от 26 мая 2004 г. N КА-А40/3912-04.
Доказать наличие иных вариантов возможного размещения объектов государственного или муниципального значения достаточно сложно, поскольку утвержденный проект строительства, градостроительное разрешение, документы градостроительного планирования будут свидетельствовать только об одном, удобном для государственного органа или органа местного самоуправления, варианте размещения. Поэтому для соблюдения требований подпункта 2 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ и пункта 1 ст. 65, пункта 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ, обязывающих доказывать орган публичной власти обоснованность и законность принятого им решения об изъятии земельного участка в каждом конкретном случае, при рассмотрении и разрешении спора судом следует требовать у участвующего в деле органа доказательств отсутствия других, альтернативных вариантов размещения объекта, а также при необходимости проводить соответствующую экспертизу представленных документов.
Отдельного внимания заслуживает затронутый в рассматриваемом примере вопрос о возможности изъятия земельного участка для строительства муниципального жилья, поскольку ЗК РФ не предусматривает такого основания для изъятия земельного участка. Однако согласно подпункту 3 ч. 1 ст. 49 Кодекса, если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, т.е. предоставлен гражданину или юридическому лицу на праве аренды, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, то законами субъекта Федерации могут устанавливаться иные, не указанные в ЗК РФ, случаи изъятия земельного участка для публичных нужд.
В то же время, как справедливо указал арбитражный суд кассационной инстанции, для правильного разрешения спора представляется важным вопрос о назначении объекта, который предполагается разместить на изымаемом земельном участке, поскольку изъятие земельного участка может быть обусловлено только государственными или муниципальными нуждами в использовании земельного участка, принадлежащего на законных основаниях физическому или юридическому лицу, а не частными интересами инвесторов.
Однако для определения муниципального значения объекта, для размещения которого изымается земельный участок, не может приниматься во внимание исключительно порядок финансирования строительства, а следует исходить из целевой направленности предполагаемого использования данного объекта в будущем, поскольку строительство может быть осуществлено и за счет привлеченных средств частных инвесторов и это обстоятельство не изменит назначение построенного объекта <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2008 г. N 18АП-6716/2008.
Основанием для принятия уполномоченными органами решений об изъятии земельного участка в целях размещения объектов государственного или муниципального значения являются документы территориального планирования. С 1 января 2012 г. при отсутствии данных документов принятие решений о резервировании и изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не допускается (п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ).
В связи с организацией и проведением Олимпийских зимних игр в 2014 г. в г. Сочи подготовка и утверждение документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов, а также прилегающих к олимпийским объектам территорий допускаются при отсутствии документов территориального планирования <4>.
Однако указанная документация, являясь основанием для принятия решений об изъятии земельных участков для публичных нужд в Краснодарском крае, должна быть утверждена в установленном порядке, о чем свидетельствует предлагаемый для изучения далее пример из арбитражной практики.
--------------------------------
<4> См.: п. 9 ст. 14 Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.
Как видно из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, главой администрации Краснодарского края 11 июля 2008 г. издано распоряжение N 542-р "Об изъятии земельного участка для федеральных нужд в целях размещения олимпийского объекта федерального значения", согласно которому подлежит изъятию для федеральных нужд земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402045:1 площадью 207500 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Адлерский район, ул. Ленина, 95, путем прекращения права аренды на него у ООО "РусАвто".
Отказывая обществу в удовлетворении требований о признании ненормативного акта недействительным, суды правомерно исходили из того, что оспариваемое распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края принято в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в пределах представленной компетенции.
Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991, предусматривает строительство объекта "временный олимпийский тренировочный центр ледовых видов спорта и временный олимпийский тренировочный центр по хоккею с шайбой" в составе олимпийского парка (п. 14). Вхождение изымаемого земельного участка в границы олимпийского парка подтверждено представленной в дело проектной документацией, которая утверждена в установленном законом порядке.
В материалы дела представлены выкопировка из проекта планировки территории Имеретинской низменности в составе документации по планировке территории, ситуационные планы взаимного расположения изымаемого земельного участков и квартала N 16, письмо заместителя Министерства регионального развития РФ от 21 октября 2008 г. N 26765-ДБ/16 с таблицами координат поворотных точек земельных участков и пояснительной запиской к проектной документации, из которых следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:49:042045:1 входит в состав планируемого квартала N 16, а последний - в состав олимпийского парка.
Кроме того, вступившим в законную силу Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2009 г., оставленным без изменения Постановлением кассационной инстанции от 9 сентября 2009 г., по делу N А32-20573 заключенный с обществом договор от 11 января 2007 г. N 1 признан недействительным (ничтожным) и применены последствия недействительности сделки, в связи с чем у общества отсутствуют права на изымаемый земельный участок, а следовательно, и нарушенный законный интерес <5>.
--------------------------------
<5> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19 октября 2009 г. N А32-16690/2008.
Данный пример наглядно выявляет специфику рассмотрения дел о признании ненормативных актов государственных органов или органов местного самоуправления недействительными. Суд в таких случаях обязан проверить компетенцию участвующего в деле органа на принятие данного акта, ненормативный акт - на соответствие закону, иному нормативному правовому акту, а также установить отсутствие или наличие нарушенных прав и законных интересов заявителя (п. 4 ст. 200 АПК РФ).
При этом специфически действует принцип состязательности, поскольку обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иным нормативным правовым актам, наличие соответствующих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который издал оспариваемый акт (п. 5 ст. 200 АПК РФ).
Рассматриваемый пример также подтверждает высказывание о том, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может производиться только у законного правообладателя. Иными словами, права на изымаемый земельный участок должны иметь законные основания и быть документально подтверждены. В противном случае возмещение причиненных изъятием убытков (выплата выкупной цены - в случае изъятия земельного участка у собственника) не производится.
В случае признания судом оспариваемого акта недействительным нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению (подп. 1 п. 1 ст. 60 ЗК РФ). В частности, суд, признавая недействительным ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, вправе обязать орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, погасить в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним запись о государственной регистрации данного акта <6>.
--------------------------------
<6> См. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2008 г. N 18АП-6716/2008.
Кроме того, подлежат возмещению убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате его издания, в соответствии с гражданским законодательством (п. 2 ст. 61 ЗК РФ).
Возмещение убытков, причиненных правомерными действиями (ст. ст. 57 и 63 ЗК РФ), следует отличать от возмещения убытков, причиненных в результате противоправных действий (ст. ст. 61 и 62 ЗК РФ).
Общим для тех и других является их законодательно установленное понятие, которое раскрывается в пункте 2 ст. 15 ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
В случае причинения убытков в результате противоправных действий возникают обязательства вследствие причинения вреда (гл. 59 ГК РФ).
В силу статей 1064, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту ненормативного акта, подлежит возмещению в полном объеме за счет соответственно казны Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Следовательно, действующее законодательство не содержит каких-либо ограничений в части возмещения вреда по данному основанию.
Конституционный Суд РФ указал: таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью <7>.
--------------------------------
<7> См.: п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. N 22-О "По жалобе открытого акционерного общества "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса РФ" // Экономика и жизнь. 2002. N 16.
Ответственность государства за действия должностных лиц, предусмотренная статьями 16, 1069 ГК РФ, наступает только при совокупности таких условий, как противоправность действий (бездействия) должностного лица, наличие вреда и доказанность его размера, причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и наступившими у истца неблагоприятными последствиями. Недоказанность одного из названных условий влечет за собой отказ в удовлетворении исковых требований <8>.
--------------------------------
<8> См., например: Определение ВАС РФ от 15 октября 2008 г. по делу N А66-963/2007.
При этом требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на статье 1069 ГК РФ, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам, и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган или орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда <9>.
--------------------------------
<9> См.: вопрос 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 3.
Однако при взыскании причиненных изъятием земельного участка убытков, размер которых установлен соответствующим соглашением, без оспаривания самого факта изъятия, следует учитывать то обстоятельство, что основанием для иска является неисполнение денежного обязательства, возникшего из соглашения.
Рассмотрим пример из арбитражной практики.
Согласно условиям соглашения, заключенного между обществом "Зубово" и предприятием "Республиканское УКС" 20 сентября 2006 г., предприятие в соответствии со статьей 57 ЗК РФ и статьей 15 ГК РФ приняло на себя обязательство возместить обществу, являющемуся арендатором земельного участка площадью 4795 га в Уфимском районе Республики Башкортостан на основании договора аренды земельного участка от 29 декабря 2005 г. N 275-АДМ, убытки, связанные с изъятием из пользования последнего земельного участка площадью 60 га в пользу предприятия, в размере 27300000 руб. согласно отчету ГУП "Башземоценка" об оценке убытков в следующем порядке: не менее 19 млн. руб. до 13 декабря 2006 г., оставшуюся часть - до 1 апреля 2007 г. Общество до 31 декабря 2006 г. обязалось совершить все действия, направленные на прекращение права аренды изымаемых площадей.
Поскольку предприятие свои обязательства по возмещению убытков согласно заключенному с обществом соглашению исполнило не в полном объеме, общество обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании долга и установленной соглашением неустойки за просрочку исполнения обязательства.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции указал: в нарушение положений статьи 65 АПК РФ истец не представил доказательств наличия убытков. Факт причинения истцу вреда именно ответчиком, противоправность действий ответчика по изъятию участка отсутствуют, так как изъятие земельного участка произведено для государственных нужд на основании постановления администрации Уфимского муниципального района. Соглашение сторон о возмещении убытков суд признал незаключенным ввиду того, что сторонами не определен его предмет.
Проверяя законность решения суда первой инстанции, постановления суда апелляционной инстанции, суд кассационной инстанции указал наряду с иным следующее. Распоряжением правительства Республики Башкортостан от 16 ноября 2006 г. N 5-60р обязанность по возмещению убытков землепользователю возложена на ответчика, в связи с чем между истцом и ответчиком заключено соглашение от 20 сентября 2006 г. о порядке и условиях возмещения убытков, причиненных землепользователю - обществу. Указанное соглашение, как верно указано судом апелляционной инстанции, является заключенным, поскольку сторонами согласован его предмет - обязанность ответчика возместить убытки, причиненные изъятием из пользования истца земельного участка.
Размер убытков определен сторонами в сумме 27300000 руб. в соответствии с пунктом 5 Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.
Признание судом первой инстанции соглашения незаключенным по мотиву отсутствия индивидуализирующих признаков изъятого участка суд апелляционной инстанции обоснованно признал неверным, поскольку предметом соглашения является не право на земельный участок, а обязанность по возмещению убытков.
Поскольку обязательства ответчика по возмещению убытков возникли из названного соглашения, однако в нарушение требований статей 309 и 310 ГК РФ они были исполнены ответчиком не в полном объеме, оставшаяся задолженность в размере 3722956 руб. правомерно признана подлежащей взысканию с ответчика.
Неустойка также правомерно взыскана судом с ответчика в соответствии с пунктом 4.2 названного выше соглашения за период с 1 апреля по 17 сентября 2007 г. При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого постановления суда апелляционной инстанции и удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют <10>.
--------------------------------
<10> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 августа 2008 г. N Ф09-6167/08-С6.
Таким образом, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения соглашения о возмещении убытков лицом, в пользу которого изъят земельный участок, правообладатель вправе подать иск о взыскании установленной в соглашении денежной суммы в принудительном порядке. При этом он вправе взыскать договорную неустойку за просрочку исполнения денежного обязательства, а при отсутствии такого условия в соглашении - проценты за пользование чужими денежными средствами в порядке статьи 395 ГК РФ.
Кроме того, в рассматриваемом примере справедливо установлено, что предметом соглашения, заключаемого в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, является не право на земельный участок, а обязательство по возмещению убытков. Вопрос о прекращении субъективного имущественного права на земельный участок в данном случае был уже разрешен в ненормативном акте государственного органа, и правообладатель согласился с изъятием земельного участка, заключив вышеуказанное соглашение. Поскольку лицо, в пользу которого произведено изъятие земельного участка, приняло на себя обязательство выплатить бывшему арендатору установленную соглашением денежную сумму, то в рассматриваемом случае правомерно изменен предмет доказывания. Иными словами, в данном случае имеет место спор, связанный не с возмещением причиненных противоправными действиями убытков, а с неисполнением денежного обязательства.
В заключение необходимо отметить: возможность защиты прав и интересов физических и юридических лиц путем оспаривания действий органов, наделенных полномочиями производить изъятие земельных участков для публичных нужд, а также установленная законом обязанность этих органов в случае недостижения соглашения с правообладателем обо всех условиях предстоящего изъятия производить изъятие земельного участка в судебном порядке вносят положительный вклад в правовое регулирование земельных отношений, поскольку вынуждают органы публичной власти находить компромисс с правообладателями в каждом конкретном случае, чем расширяют применение в земельных отношениях договорных начал.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: Е.Л. Сидорова