В статье рассматривается субъектный состав производства по делам об оспаривании нормативного правового акта в гражданском и арбитражном процессах Российской Федерации.
Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях, отсутствие, как правило, необходимости выяснения фактических обстоятельств, существующих или существовавших вне процесса во времени и пространстве, и т.д. Это в полной мере касается и юридически заинтересованных участников судебного разбирательства, тех, кого принято именовать лицами, участвующими в деле. В действующем процессуальном законодательстве состав и правовое положение лиц, участвующих по делам об оспаривании нормативных актов, регламентировано достаточно схематично и неполно.
В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, т.е. лицо, оспаривающее нормативный акт, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор. Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом ни в названной норме, ни в гл. 24 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, состав "иных заинтересованных лиц" не конкретизирован.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации также не отличается детальной регламентацией состава лиц, участвующих в разбирательстве дел об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно ч. 2 ст. 192 АПК РФ к этой категории участников арбитражного процесса относятся заявитель, орган (лицо), принявшее спорный нормативный акт, а также иные заинтересованные лица. Кроме того, на основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ в целях обеспечения законности в начатое дело на любой стадии процесса может вступить прокурор.
Специфика правового положения лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных актов, также достаточно поверхностно отражена в процессуальных кодексах. Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделено любое лицо, участвующее в деле (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ), каких-либо иных прав и обязанностей, специфичных для данной категории лиц, процессуальное законодательство практически не предусматривает. Можно лишь отметить возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепление особого порядка распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
Отмеченные недостатки в правовом регулировании указанных вопросов привели к тому, что в судебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов. Так, суды нередко наряду с законодательным органом субъекта Российской Федерации или представительным органом местного самоуправления, принявшим спорный нормативный правовой акт, привлекают в процесс на стороне этого органа должностное лицо, подписавшее и обнародовавшее данный нормативный акт, например губернатора области или главу муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: дело N 19-Г05-1. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2005; дело N А50-8340/2003А1 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 2.
В практике арбитражных судов, особенно по делам об оспаривании тарифов на электрическую и тепловую энергию, повсеместное распространение получили случаи привлечения заинтересованных субъектов в порядке ст. 51 АПК РФ в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора. Так, арбитражный суд при рассмотрении дела по заявлению прокурора Самарской области об оспаривании решения региональной энергетической комиссии (РЭК) об утверждении тарифов на электрическую энергию для населения, привлек для участия в деле Торгово-промышленную палату области в качестве третьего лица на стороне заявителя, а региональную энергетическую компанию (АО "Самарэнерго") - в качестве третьего лица на стороне ответчика <2>. Другой арбитражный суд по аналогичному спору о тарифах, рассмотренному по заявлению Красноярского городского Совета, привлек для участия в деле в качестве третьих лиц ОАО "Красноярскэнерго", Канский городской Совет, МУП "Канские предприятия электрических и тепловых сетей" и ФГУП "Красноярская железная дорога" <3>. Дело об оспаривании распоряжения администрации г. Кызыла "О временном приостановлении закрепления земельных участков на территории г. Кызыла" рассматривалось арбитражным судом с участием третьих лиц - Управления МНС по республике Тыва, отдела градостроительства, архитектуры и госархстройнадзора администрации г. Кызыла, а также Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Кызыла <4>.
--------------------------------
<2> Вестник ВАС РФ. 2003. N 11.
<3> Вестник ВАС РФ. 2003. N 11.
<4> Вестник ВАС РФ. 2003. N 12.
В практике Верховного Суда Российской Федерации достаточно широко распространены случаи участия в качестве заинтересованных лиц представителей Министерства юстиции Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших регистрацию в данном Министерстве. При этом сложились различные подходы при установлении конкретного процессуального статуса и процессуальных функций данного представителя. Так, по делу об оспаривании нормативного акта, изданного Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС России), представитель Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) был привлечен для участия в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ФНС России <5>. В свою очередь, по другому делу, рассмотренному Верховным Судом Российской Федерации по заявлению ОАО "Архбум" об оспаривании отдельных положений Прейскуранта N 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами", утвержденного постановлением ФЭК России, Минюст России фигурировал в качестве заинтересованного лица, наряду с ОАО "РЖД" и представителем Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, привлеченных для участия в деле в качестве третьих лиц <6>.
--------------------------------
<5> Дело N ГКПИ05-824. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2005.
<6> Дело N ГКПИ04-621. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2004.
Приведенные примеры, думается, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Очевидно, что обеспечение единообразных подходов судов при формировании состава лиц, участвующих в делах данной категории, и определении их процессуального статуса требует более детального регулирования этих вопросов процессуальным законодательством. Соответствующие поправки должны быть внесены, на наш взгляд, как в общие разделы процессуальных кодексов, регулирующие состав и правовое положение лиц, участвующих в деле, так и в те разделы, которые посвящены порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, с тем чтобы отразить особенности участия юридически заинтересованных субъектов по делам данной категории.
При классификации лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, в том числе об оспаривании нормативных актов, за основу, на наш взгляд, может быть принято разграничение лиц, принимающих участие по делам искового производства, в частности, на стороны и третьи лица. Думается, что процессуальная категория сторон и третьих лиц применима не только к участникам искового производства, имеющим в деле собственный (личный) интерес, но и юридически заинтересованным субъектам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Конечно, дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, имеют существенное отличие от дел искового производства, главное из которых заключается в том, что по ним отсутствует спор о праве гражданском (в широком смысле) <7>. Тем не менее в публичных делах имеется правовой конфликт (спор), существуют разногласия между его участниками по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов <8>. Участники указанного конфликта (спора) имеют противоположный материально-правовой и процессуальный интерес, поэтому к ним вполне применимо понятие сторон. Кроме того, в данном случае нельзя не учитывать универсального характера такого основополагающего принципа правосудия, как принцип состязательности и равноправия сторон. Очевидно, что реализация указанного принципа в публичных производствах, включая производство по делам об оспаривании нормативных актов, предполагает как минимум наличие сторон, принимающих участие в состязательном процессе. Одной стороной в нем будет субъект, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании правового акта либо действия властного органа или должностного лица, а другой стороной - орган или должностное лицо, ответственное за принятие спорного правового акта или совершение незаконного действия.
--------------------------------
<7> Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002. С. 127.
<8> См.: Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11.
Указанных субъектов вполне справедливо именовать сторонами по делу, возникшему из публичных правоотношений. При этом первая сторона может именоваться заявитель, а вторая - ответственным органом (должностным лицом) <9>. На основании вышеизложенного полагаем необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в процессуальные нормы, в том числе в ст. 38 ГПК РФ и ст. 44 АПК РФ, предусмотрев в них положения, согласно которым сторонами являются истец и ответчик в исковом производстве, а также заявитель и ответственный государственный (муниципальный) орган или должностное лицо в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
--------------------------------
<9> В проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанных субъектов предлагается именовать заявителем и административным ответчиком. Представляется, что понятие "административный ответчик" при всем его терминологическом удобстве не совсем точно отражает процессуальную природу данного субъекта, в том числе его материально-правовой и процессуальный интерес. Кроме того, очевидное терминологическое совпадение с понятием ответчика в исковом производстве может внести дополнительные сложности в определение специфики правового статуса данного субъекта административного судопроизводства.
Вторая группа юридически заинтересованных субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так же как и в исковом производстве, может именоваться третьими лицами. Как правило, это будут третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора. Процессуальный интерес участия в деле для этих лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности граждан или организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.
Что касается возможности участия в делах, возникающих из публичных правоотношений, в том числе об оспаривании нормативных актов, третьих лиц с самостоятельными требованиями относительно предмета спора, то в судебной практике такие случаи встречаются достаточно редко, как правило, в тех случаях, когда в процесс об оспаривании правового акта вступает третье лицо, обжалуя данный правовой акт по иному основанию, не совпадающему с материальным интересом первоначального заявителя <10>.
--------------------------------
<10> См.: решение Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-5787/02-С5-27 от 25 сентября 2003 г. // Вестник ВАС РФ. 2004. N 3.
Возможность участия третьих лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо закрепить в общих нормах процессуальных кодексов (ст. 43 ГПК РФ, ст. 50 АПК РФ), посвященных данному виду лиц, участвующих в деле, предусмотрев, что указанные лица могут вступать в дело на стороне заявителя либо ответственного органа (должностного лица).
С учетом вышеизложенного, в состав лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов, можно отнести: стороны (заявитель и ответственный орган или должностное лицо), третьих лиц на стороне заявителя или ответственного органа (должностного лица), а также прокурора, вступившего в начатый процесс.
В качестве заявителя (стороны) по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в отличие от иных категории дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел искового производства, целесообразно рассматривать не только субъектов, обращающихся в суд в защиту своих прав и законных интересов, к которым относятся граждане и организации, а также орган или должностное лицо, полагающее, что нормативным актом нарушена его компетенция, но и иных субъектов, обращающихся в суд в защиту публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, в том числе прокурора, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Принимая во внимание, что действие спорного нормативного акта затрагивает интересы неопределенного круга лиц, нет необходимости специально выделять в отдельную группу субъектов, обращающихся в суд в защиту прав и интересов других лиц, тех, кого принято именовать процессуальными истцами (заявителями), и рассматривать в качестве лиц, участвующих в деле, наряду со сторонами <11>. Указанные процессуальные заявители могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.
--------------------------------
<11> Пленум Верховного Суда Российской Федерации также не выделяет указанных субъектов в отдельную группу и рассматривает их наряду с заявителями, защищающими в процессе собственные права и законные интересы. См.: п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, по нашему мнению, только на стороне заявителя. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным актом <12>. Вместе с тем, принимая во внимание, что спорный нормативный акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.
--------------------------------
<12> См.: решение Арбитражного суда Вологодской области от 11 февраля 2004 г. // Вестник ВАС РФ. 2004. N 9; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу N Ф04-5171/2004(8768-А45-32).
В этой связи представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве специальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта значительного числа заявителей, последние по предложению суда должны поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.
В качестве ответственного органа (лица) по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт. В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим нормативный акт, например законодательным собранием субъекта Федерации, губернатора, который подписал и обнародовал оспариваемый закон?
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования <13>.
--------------------------------
<13> БВС РФ. 2008. N 1.
Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего нормативный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора). Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициативе, но в любом случае суд обязан извещать их о возбужденном процессе.
Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами. Например, при оспаривании прокурором акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта Федерации суд должен известить законодательный орган субъекта Федерации об иске прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его для участия в деле по инициативе суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.
Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Минюста России, в котором проходят предварительный контроль в форме регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти <14>. Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий, и заключающийся в подтверждении судом законности нормативного акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которые прошли указанную регистрацию, Минюст РФ должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора) на стороне органа, принявшего спорный акт.
--------------------------------
<14> См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. 1997. Ст. 3895.
Специальную функцию по делам об оспаривании нормативных правовых актов выполняет прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Как уже отмечалось выше, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах носит характер факультативного и зависит от усмотрения самого прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Надзор за законностью нормативных правовых актов является очень важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.
В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу. Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу <15>.
--------------------------------
<15> См.: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1.
Нуждается в определенном совершенствовании процессуальное регулирование правового статуса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесообразно, на наш взгляд, в разделах процессуальных кодексов, посвященных порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. В настоящее время особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусматривают возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепляют особый порядок распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
На наш взгляд, требуются дополнительная регламентация и уточнение условий реализации права на обращение в суд, в том числе оснований оспаривания нормативных актов. Необходимо, по нашему мнению, расширить права указанных лиц в сфере доказывания обстоятельств дела, в том числе по вопросам назначения судебных экспертиз. Необходимо внесение корректировок в вопросы осуществления заинтересованными лицами права на обжалование судебных актов по этим делам, особенно в арбитражном процессе и т.д.
В этой связи следует обратить внимание на тот факт, что судебной практикой неоднозначно оценивается правовое регулирование так называемых распорядительных полномочий заинтересованных лиц при оспаривании нормативных актов, в частности существующее ограничение на отказ от заявленных требований (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, ч. 8 ст. 194 АПК РФ). Об этом, в частности, свидетельствует следующий пример из практики Верховного Суда Российской Федерации.
А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному закону и недействующим абз. 2 п. 16 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2003 г. производство по делу было прекращено в связи с отказом заявителя от заявленных требований (абз. 3 ст. 220 ГПК РФ).
В частной жалобе А. просил об отмене определения суда, ссылаясь на то, что в силу ч. 3 ст. 252 ГПК РФ отказ от требований не влечет за собой прекращение производства по делу.
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований к отмене определения Верховного Суда Российской Федерации, пояснив, что из материалов дела следует, что представитель заявителя, действуя по доверенности, предусматривающей в том числе и право на признание или отказ полностью или частично от требований, заявил отказ от заявленных требований, выразив свое желание в адресованном суду заявлении.
Судом, по мнению коллегии, выяснены мотивы отказа и установлено, что эти действия не противоречат закону, не нарушают права и законные интересы других лиц, а поскольку закон не содержит нормы, запрещающей лицу, обратившемуся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, отказаться от своего требования, суд вправе был принять отказ от требований и прекратить производство по делу.
Что же касается ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, не позволяющей, по мнению заявителя, прекратить производство по делу, то она, как считает коллегия, не свидетельствует об обязательности рассмотрения заявления по существу в случае, когда такой отказ был принят судом и данная статья не препятствует обращению в суд с аналогичными требованиями иным лицам, оспаривающим положения этого же нормативного правового акта <16>.
--------------------------------
<16> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. N КАС03-287.
С подобным толкованием положения, содержащегося в ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, согласиться трудно, поскольку данная норма в императивной форме указывает на то, что "отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу". Тем не менее позиция Верховного Суда Российской Федерации по данному делу может свидетельствовать о том, что установленное ограничение на отказ от заявленных требований, воспринимается судебным правосознанием как необоснованное, противоречащее основополагающим принципам гражданского судопроизводства и вынуждающее суд рассматривать и разрешать бесспорные дела.
Думается, что в данном случае возможна определенная корректировка процессуального законодательства, направленная на то, чтобы предоставить суду право принимать отказ заявителя от своего требования, но не прекращать при этом производство по делу, так как это фактически приводит к процессуальному запрету повторно оспаривать нормативный акт, законность которого осталась непроверенной, а оставлять заявление об оспаривании данного нормативного акта без рассмотрения и тем самым допустить оспаривание данного акта иными лицами по тем же либо другим основаниям. Однако суд не должен принимать такой отказ, если у него имеются достаточные данные, позволяющие полагать, что спорный нормативный акт не соответствует закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.
Автор: Никитин С.