Настоящая статья посвящена публично-правовому анализу современных проблем и перспектив повышения эффективности организации и функционирования института общественного контроля в Российской Федерации. В работе отмечается, что под эффективностью данного института гражданского общества следует понимать степень реализации целей и задач общественного контроля. Целью научного исследования выступают не только формализация и анализ основных проблем, препятствующих повышению эффективности института общественного контроля в России, но и разработка, а также обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Вопросы организации и функционирования института общественного контроля широко исследуются в работах М.Р. Галяутдинова <1>, А.Д. Малютина <2>, Е.Е. Никитиной <3>, В.М. Редкоус <4>, А.А. Спиридонова <5>, А.А. Тишаковой <6> и многих других авторов. Важное значение в анализе практики функционирования данного института гражданского общества играют и посвященные современных проблемам организации и деятельности субъектов общественного контроля работы таких авторов, как, например, Л.Н. Васильева <7>, В.А. Егоров <8>, А.М. Житнева <9>, А.М. Кононов <10>, Т.Н. Михеева <11>. Однако доля научных работ, затрагивающих проблематику определения оптимального режима функционирования института общественного контроля в России, представляется незначительной, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого являются не только формализация и анализ основных проблем, препятствующих повышению эффективности института общественного контроля в Российской Федерации, но и разработка, а также обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.
———————————
<1> Галяутдинов М.Р. Общественный контроль и ответственность органов местного самоуправления // Новый юридический вестник. 2023. N 1 (40). С. 6 — 8.
<2> Гончаров В.В., Малютин А.Д., Спектор Л.А., Петренко Е.Г. Институт общественного контроля как гарантия реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. N 5 (221). С. 194 — 196.
<3> Никитина Е.Е. Правовая природа общественного контроля и подходы к его регулированию в Российской Федерации // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 4. С. 22 — 36.
<4> Редкоус В.М. Законодательное регулирование общественного контроля в государствах — участниках СНГ // Право и государство: теория и практика. 2024. N 4 (232). С. 147 — 149.
<5> Спиридонов А.А. Развитие государственного контроля (надзора), муниципального контроля и общественного контроля: конституционно-правовой взгляд // Российская юстиция. 2023. N 3. С. 72 — 79.
<6> Тишакова А.А. Общественный контроль в сфере публичного управления // Вестник науки. 2024. Т. 5. N 6 (75). С. 421 — 427.
<7> Васильева Л.Н. Правовая природа контрольных полномочий общественных палат в Российской Федерации // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 6. С. 49 — 61.
<8> Егоров В.А., Афанасов С.А. Субъекты общественного контроля по соблюдению прав и законных интересов в местах принудительного содержания // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2023. N 2. С. 38 — 41.
<9> Житнева А.М. Перспективы развития деятельности общественных наблюдательных комиссий как субъектов общественного контроля // Державинский форум. 2023. Т. 7. N 1 (25). С. 45 — 52.
<10> Кононов А.М. О некоторых актуальных проблемах совершенствования общественного контроля в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2023. N 2. С. 18 — 21.
<11> Михеева Т.Н., Микина Н.Е. Понятие и характеристика субъектов общественного контроля // Аллея науки. 2023. Т. 2. N 5 (80). С. 953 — 957.

В соответствии с Конституцией РФ многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, реализующим свои властные полномочия через систему прямых и опосредованных форм народовластия. Однако конституционные принципы народовластия и участия граждан России в управлении делами государства, как и вся система прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане страны, а также многочисленные общественные объединения получают возможность контролировать действия, акты и решения не только органов государственной власти, органов местного самоуправления, но и любых иных субъектов права, которые наделены публичными полномочиями в соответствии с федеральными законами.

Институт общественного контроля, несмотря на то что показал себя за последние 20 лет успешным и динамично развивающимся институтом гражданского общества, не лишен ряда проблем и недостатков в своем развитии. Чем же это обусловлено?

Во-первых, даже в масштабах новейшей российской истории институт общественного контроля достаточно «молод», хотя ему и предшествовали десятилетия существования института народного контроля власти во времена СССР. Однако народный контроль на закате существования СССР был исключен из понятийного аппарата, хотя, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, он показал исключительную эффективность, особенно в части контроля за государственными предприятиями и учреждениями, а также в плане борьбы с хищениями социалистической собственности <12>. И институт общественного контроля, несмотря на внешнюю схожесть с институтом народного контроля, имеет ряд концептуальных различий с ним (например, он не закреплен в Конституции страны, у него уже круг объектов контроля, слабее полномочия субъектов). В силу этого значительная часть советского опыта функционирования института народного контроля власти не может быть оптимально адаптирована в практику функционирования субъектов общественного контроля.
———————————
<12> Гончаров В.В., Грищенко О.В., Петренко Е.Г. и др. Цифровые технологии как инструмент повышения экономической эффективности проводимых мероприятий общественного контроля в России // Право и государство: теория и практика. 2023. N 8 (224). С. 196 — 200; Гончаров В.В., Чешин А.В., Грищенко О.В. и др. О необходимости организации системы мониторинга экономической эффективности деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. N 6 (222). С. 127 — 130.

Во-вторых, состояние института общественного контроля в России производно от общего состояния гражданского общества в стране. И хотя данный институт является наиболее развитым среди институтов гражданского общества, но в силу своей специфики он не в состоянии функционировать более эффективно в связи с общими проблемами в развитии гражданского общества в целом. Российское гражданское общество подверглось коренной ломке на рубеже 80-х и 90-х годов прошлого века, что существенно его ослабило. В России произошли смена политического режима, слом общественно-экономической формации, следствием которых стал возврат к капиталистической экономике, которой соответствует совершенно иное гражданское общество, нежели при социализме (в бытность СССР). Многие институты гражданского общества, сформированные в РСФСР, были разрушены (например, всевластная КПСС, комсомольские организации). Другие институты, некогда весьма могущественные, утратили былое влияние и популярность среди населения (в частности, профсоюзные организации). Новые институты гражданского общества в России формируются медленно, что сказывается и на темпах развития института общественного контроля, который в своей деятельности как раз и опирается на иные институты гражданского общества при организации и проведении мероприятий общественного контроля.

В-третьих, неторопливая динамика развития института общественного контроля во многом определяется и тем, что развитие законодательства об общественном контроле осуществляется не интенсивно. Хотя сам институт общественного контроля был на уровне федеральных законов закреплен еще в 2005 г. с принятием Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», но единый нормативный правовой акт, который создал правовые основы для системы общественного контроля в целом в стране, был принят почти через 10 лет (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), который тут же в своем тексте вывел гигантский массив объектов общественного контроля из предмета своего ведения под предлогом того, что данные объекты будут урегулированы отдельными федеральными законами, большинство из которых так и не было принято (хотя в этом году вышеназванному Федеральному закону уже будет 10 лет с момента принятия).

В-четвертых, многие проблемы в организации и функционировании субъектов общественного контроля в Российской Федерации обусловлены тем, что большинство региональных и местных бюджетов в стране носят дотационный характер. Это не позволяет осуществлять оптимальное финансирование субъектов общественного контроля, проведение ими в интенсивном режиме мероприятий общественного контроля. А финансирование субъектов общественного контроля из других источников, с одной стороны, не детализировано в законодательстве об общественном контроле, а с другой стороны, невозможно в силу слабого уровня развития гражданского общества в стране в целом, которое не обладает для этого финансовыми ресурсами.

Представляется, что эффективность организации и деятельности субъектов общественного контроля в России следует повышать. Но процессы повышения указанной эффективности затруднены целым рядом проблем.

Во-первых, Конституция РФ не упоминает ни в одной из своих статей ни институт общественного контроля в частности, ни гражданское общество в целом. Хотя, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, в некоторых проектах Конституции предусматривалась даже отдельная глава «Гражданское общество» <13>. Представляется, что эта ситуация требует исправления. Необходимо внести в Конституцию изменения и дополнения, касающиеся инкорпорирования в нее указанного института гражданского общества (возможно, путем добавления целой новой главы «Гражданское общество»). Это позволит, с одной стороны, придать авторитет и значимость общественному контролю в глазах как населения, так и чиновников, а с другой стороны, позволит систематизировать законодательство об общественном контроле, что повысит эффективность процессов организации и деятельности его субъектов.
———————————
<13> Гончаров В.В., Грищенко О.В., Петренко Е.Г. и др. Указ. соч. С. 196 — 200; Гончаров В.В., Чешин А.В., Грищенко О.В. и др. Указ. соч. С. 127 — 130.

Во-вторых, существенной проблемой, как мы отмечали ранее, выступает то обстоятельство, что значительная часть объектов общественного контроля (например, деятельность органов государственной безопасности) выведена из правового поля законодательства об общественном контроле. Решение данной проблемы видится в разработке Правительством РФ при поддержке Общественной палаты страны системы федеральных законов, в которых бы закреплялись правовые основы организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении всех его объектов.

В-третьих, определенной проблемой выступает отсутствие общественных палат и советов в ряде муниципальных образований некоторых регионов страны (например, ДНР, ЛНР). Решение проблемы видится, например, путем закрепления права муниципальных образований передавать функции муниципальной общественной палаты (совета) региональной общественной палате, которая может открыть в данном муниципальном образовании отдельное присутствие, организуя и проводя соответствующие мероприятия общественного контроля (это закроет «бреши» в общественном контроле на муниципальном уровне).

В-четвертых, существенной проблемой является и то обстоятельство, что процедура формирования большинства разновидностей субъектов общественного контроля носит недостаточно демократический характер, так как, по сути, членов указанных субъектов назначают в основном органы публичной власти и их должностные лица, которые выступают в качестве объектов общественного контроля, что само по себе абсурдно. Решение данной проблемы видится в демократизации указанных процедур, когда органы публичной власти будут устранены от их проведения. На правоохранительные органы ляжет лишь контроль за соблюдением требований законодательства об общественном контроле при организации и проведении данных процедур.

В-пятых, крупной проблемой выступает, как мы отмечали выше, слабое финансирование системы общественного контроля из бюджетов всех уровней. Данная проблема порождает ряд других проблем. В частности, слабое финансирование не дает использовать в оптимальном режиме современные зарубежные технологии организации и проведения мероприятий общественного контроля, оценки их эффективности и результативности. Недостаточное финансирование препятствует использованию современных цифровых технологий и технологий искусственного интеллекта. Решение указанной проблемы требует разработки и принятия Правительством РФ системы федеральных программ, которые, с одной стороны, укрепят материально-техническую и финансовую базу общественного контроля, а с другой стороны, позволят в режиме реального времени идентифицировать и внедрять любой положительный опыт в работе субъектов общественного контроля.

В-шестых, существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что у субъектов общественного контроля, по сути, нет реальных полномочий. В этом плане они проигрывают даже конкуренцию с органами народного контроля в СССР, которые могли и отстранять должностных лиц государственных учреждений и предприятий и накладывать административные штрафы на виновных лиц. Представляется необходимым поручить Общественной палате страны доработать перечень полномочий субъектов общественного контроля путем включения в их состав тех из них, которые позволят реально предупреждать и пресекать нарушения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в стране.

Заключение

В ходе проведенного научного исследования нами были сделаны следующие выводы.

1. Институт общественного контроля выступает ключевой юридической гарантией реализации, охраны и защиты как всей системы конституционных принципов, так и прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в Российской Федерации, так как позволяет им непосредственно самим участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями не только органов публичной власти, но и иных субъектов права, наделенных федеральными законами отдельными публичными полномочиями.

2. Организация и функционирование данного института гражданского общества связаны с многочисленными проблемами, обусловленными: относительно небольшим периодом времени, прошедшим с момента формализации общественного контроля в законодательстве; отсутствием в России развитого гражданского общества, что во многом является следствием смены в стране общественно-политической формации в 90-е годы прошлого столетия; слабым финансированием субъектов общественного контроля из государственных и муниципальных бюджетов; нахождением законодательства об общественном контроле в стадии становления.

3. В числе крупнейших проблем организации и функционирования общественного контроля в Российской Федерации выступают: отсутствие институционализации данного института гражданского общества в Конституции России; наличие белых пятен в системе объектов общественного контроля, обусловленных их выведением из предмета ведения Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ; отсутствие муниципальных общественных палат и советов в ряде муниципальных образований (особенно в регионах, вошедших в Российскую Федерацию в 2022 г.); слабо демократический характер процедуры формирования большинства разновидностей субъектов общественного контроля; отсутствие у них реальных полномочий; недостаточное использование ими современных цифровых технологий в организации и деятельности; отсутствие закрепления в законодательстве системы критериев оценки эффективности и результативности функционирования субъектов общественного контроля; слабое организационное, материальное, финансовое и кадровое обеспечение их деятельности; слабое использование положительного зарубежного опыта функционирования субъектов общественного контроля.

4. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, важнейшими из которых являются: закрепление в Конституции страны отдельной главы «Гражданское общество» с детализацией в ней института общественного контроля (его понятия, принципов, форм, методов, видов мероприятий, перечня субъектов и объектов либо идентифицирующих их признаков, механизма их взаимодействия); принятие федеральных законов по всем разновидностям объектов общественного контроля, выведенных из предмета ведения вышеназванного Федерального закона; закрепление в законодательстве системы количественных и качественных критериев оценки эффективности и результативности функционирования субъектов общественного контроля; формирование общественных палат и советов во всех муниципальных образованиях либо наделение их полномочиями региональных общественных палат (путем создания отдельных присутствий данных палат в муниципальных образованиях); изменение процедуры формирования субъектов общественного контроля таким образом, чтобы в них не принимали участие органы публичной власти и их должностные лица; наделение субъектов общественного контроля системой реальных полномочий (например, по временному отстранению от должности должностных лиц объектов общественного контроля, чьи действия, акты и решения нарушили права, свободы и законные интересы физических лиц, а также общественных объединений, по наложению мер административной ответственности на указанных лиц, по отмене вышеназванных актов и решений); разработка Правительством РФ системы федеральных программ, посвященных укреплению материальной, финансовой и кадровой базы субъектов общественного контроля, использованию ими современных цифровых технологий и положительного зарубежного опыта в данной сфере.

Литература

1. Васильева Л.Н. Правовая природа контрольных полномочий общественных палат в Российской Федерации / Л.Н. Васильева // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 6. С. 49 — 61.
2. Галяутдинов М.Р. Общественный контроль и ответственность органов местного самоуправления / М.Р. Галяутдинов // Новый юридический вестник. 2023. N 1 (40). С. 6 — 8.
3. Гончаров В.В. Институт общественного контроля как гарантия реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации / В.В. Гончаров, А.Д. Малютин, Л.А. Спектор, Е.Г. Петренко // Право и государство: теория и практика. 2023. N 5 (221). С. 194 — 196.
4. Гончаров В.В. О необходимости организации системы мониторинга экономической эффективности деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации / В.В. Гончаров, А.В. Чешин, О.В. Грищенко [и др.] // Право и государство: теория и практика. 2023. N 6 (222). С. 127 — 130.
5. Гончаров В.В. Цифровые технологии как инструмент повышения экономической эффективности проводимых мероприятий общественного контроля в России / В.В. Гончаров, О.В. Грищенко, Е.Г. Петренко [и др.] // Право и государство: теория и практика. 2023. N 8 (224). С. 196 — 200.
6. Егоров В.А. Субъекты общественного контроля по соблюдению прав и законных интересов в местах принудительного содержания / В.А. Егоров, С.А. Афанасов // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2023. N 2. С. 38 — 41.
7. Житнева А.М. Перспективы развития деятельности общественных наблюдательных комиссий как субъектов общественного контроля / А.М. Житнева // Державинский форум. 2023. Т. 7. N 1 (25). С. 45 — 52.
8. Кононов А.М. О некоторых актуальных проблемах совершенствования общественного контроля в Российской Федерации / А.М. Кононов // Административное право и процесс. 2023. N 2. С. 18 — 21.
9. Михеева Т.Н. Понятие и характеристика субъектов общественного контроля / Т.Н. Михеева, Н.Е. Микина // Аллея науки. 2023. Т. 2. N 5 (80). С. 953 — 957.
10. Никитина Е.Е. Правовая природа общественного контроля и подходы к его регулированию в Российской Федерации / Е.Е. Никитина // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 4. С. 22 — 36.
11. Редкоус В.М. Законодательное регулирование общественного контроля в государствах — участниках СНГ / В.М. Редкоус // Право и государство: теория и практика. 2024. N 4 (232). С. 147 — 149.
12. Спиридонов А.А. Развитие государственного контроля (надзора), муниципального контроля и общественного контроля: конституционно-правовой взгляд / А.А. Спиридонов // Российская юстиция. 2023. N 3. С. 72 — 79.
13. Тишакова А.А. Общественный контроль в сфере публичного управления / А.А. Тишакова // Вестник науки. 2024. Т. 5. N 6 (75). С. 421 — 427.

Автор: В.В. Гончаров