В статье административный иск рассматривается в качестве неотъемлемого элемента процессуальной формы административного судопроизводства. Автор задается вопросом: административный иск — универсальное средство защиты прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений или нет; является ли исковая форма приемлемой для всех административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства? Отмечается проблема хаотичного правового закрепления, а где-то вообще отсутствия, в материальном публичном, в том числе и административном, праве способов защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений, что негативно сказывается на судебной защите, не позволяет должным образом провести классификацию административных исков, тем самым обеспечить надлежащую и эффективную защиту прав, свобод и законных интересов посредством административного судопроизводства.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации ознаменовал введение в процессуальное законодательство конструкции «административный иск» <1>, вобравшей в себя традиции понимания, сложившиеся в науке гражданского процессуального права, и представляющей собой универсальное процессуальное средство защиты (средство судебной защиты, средство возбуждения судебной деятельности) <2> прав и законных интересов физических и юридических лиц в их отношениях с административными органами, их должностными лицами, организациями, наделенными отдельными публичными полномочиями.
———————————
<1> См.: Старилов Ю.Н. Новейшая административная юстиция в России: многотрудный путь к административному иску и специальной процессуальной форме // Российская юстиция. 2023. N 1. С. 53 — 63.
<2> См.: Абова Т.Е. Иск — универсальное средство защиты права // Иск в гражданском и арбитражном процессах. Труды института государства и права Российской академии наук. М., 2006. С. 5; Добровольский А.А. Исковая форма защиты права (основные вопросы учения об иске). М.: Издательство Московского университета, 1965. С. 7.

Изучение проблематики административного иска и исковой формы защиты в сфере административных и иных публичных правоотношений имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как правильное использование административного иска как средства защиты обусловливает точное осуществление задач административного судопроизводства, способствует укреплению законности в сфере административных и иных публичных правоотношений, обеспечивает защиту национальных интересов <3>. Качественное и правильное формулирование требований административного истца к административному ответчику при подаче административного искового заявления будет способствовать решению задач административного судопроизводства, в частности защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере публичного права; созданию устойчивых предпосылок для исполнения судебных решений по административным делам, оптимизации процедур осуществления судебного контроля с целью повышения уровня законности и объективности исполнения административными органами публично-властных полномочий.
———————————
<3> Под национальными интересами Российской Федерации понимаются объективно значимые потребности личности, общества и государства в безопасности и устойчивом развитии. См.: Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. N 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

М.Ю. Старилов совершенно справедливо полагает, что «исковая форма административного судопроизводства и административный иск представляют собой наиболее подходящую (надлежащую) процессуальную форму для полноценного рассмотрения и разрешения дел, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений» <4>. С точки зрения защиты прав, свобод, законных интересов исковая форма наиболее эффективна для восстановления нарушенных прав граждан от нелегитимных действий и решений публичной администрации. Надо сказать, что до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ученые пытались выявить критерии разграничения искового производства и производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений <5>. В итоге приходили к выводу, что общепринятые признаки производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, — «наличие контроля со стороны суда за действиями государственного органа или должностного лица и публично-правовой характер правоотношения — предмета судебного рассмотрения на самом деле не могут выступать критериями разграничения искового и производства из публичных правоотношений, поскольку одинаково возможны в обоих производствах» <6>.

Т.Е. Абова рассматривала иск как «универсальное средство обращения в суд за защитой нарушенного или оспоренного права, или интереса, независимо от их отраслевой принадлежности… как процессуальное средство обращения к суду за защитой прав и интересов, обусловленным не характером материального права, а наличием спора о нем» <7>. Рассматривая заявление как основание возбуждения дела судом общей юрисдикции в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и исковое заявление в исковом производстве, Т.Е. Абова не видела принципиальной разницы между их сущностью. И то и другое — письменная форма обращения к суду за защитой нарушенного или оспоренного права, предметом которого является материально-правовое требование <8>. В указанном случае исковой характер производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, не вызывает сомнения.
———————————
<4> См.: Старилов М.Ю. Меры предварительной защиты по административному иску: теория, судебная практика, проблемы, эффективность: Монография. Воронежский государственный университет. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2022. С. 44.
<5> См.: Громошина Н.А. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения // Lex russica (Русский закон). 2009. Т. 68. N 4. С. 873 — 900; Баулин О.В. Исковой характер производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Проблемы совершенствования правоприменительной деятельности: Межвуз. сб. науч. трудов. Воронеж, 1990.
<6> Громошина Н.А. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения. С. 885.
<7> См.: Абова Т.Е. Иск — универсальное средство защиты права. С. 13.
<8> См.: Там же. С. 11.

Административно-процессуальная форма представляет собой «специальную юридическую конструкцию, включающую в свое содержание надлежащие принципы, порядки, правила, производства, целью которых является защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также решение задач административного судопроизводства. Это установленные административно-процессуальным законодательством правила рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции административных дел в порядке административного судопроизводства» <9>.

Административный иск — неотъемлемый элемент административно-процессуальной формы, гарантирующий реализацию права на обращение в суд лица, чьи права и законные интересы были нарушены, либо лица, на которое незаконно была возложена какая-либо обязанность, либо которому иным образом созданы препятствия в реализации его прав и обязанностей, способствующий качественному исполнению судебных решений, помогающий административному истцу изменять основание или предмет (требование) административного иска в ходе судебного рассмотрения. Административный иск лежит в основе процессуальной формы административного судопроизводства, обусловливает специальные требования к изложению резолютивной части судебного решения, в которой судья должен прописать (изложить), как именно должностное лицо и (или) орган государственной власти должны восстановить права, свободы и законные интересы граждан и организаций, или, может, они будут восстановлены иным образом. В любом случае корреляция требований, содержащихся в административном иске, и то, как потом будет сформулирована резолютивная часть судебного решения, имеет большое практическое значение.

Общеизвестно, что суды, рассматривая административные дела, не могут вмешиваться в компетенцию органа публичной администрации; судебная власть не должна подменять исполнительную. На этом стоят закон и практика. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя таким образом основания принятого решения <10>.

Например, руководствуясь принципом законности, судья в резолютивной части судебного решения, признавая решение незаконным, обязывает административный орган повторно рассмотреть заявление гражданина. К сожалению, сложившаяся правоприменительная практика включает случаи, когда административный орган при повторном рассмотрении заявления принимает то же самое решение, и даже по тем же основаниям! В деле граждан Брюхановых Конституционный Суд РФ высказал следующую позицию: «…нормы, оспоренные заявителем, в их системной взаимосвязи с процессуальным законодательством не только не исключают отмену судом незаконных и необоснованных актов межведомственной комиссии и последующих актов органов местного самоуправления по вопросу признания жилого помещения пригодным для проживания, но и не препятствуют суду восстановить права граждан путем прямого признания жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо путем возложения на комиссию обязанности принять соответствующее решение» <11>. Согласимся с высказанной точкой зрения М.З. Шварца, что в Постановлении Конституционного Суда РФ «впервые сформулирована позиция о том, что суд вправе в административном судопроизводстве отойти от модели опосредованной защиты и предоставить непосредственную защиту административному истцу» <12>. По мнению П.И. Кононова, указанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации разумна и сбалансированна, отвечает сущности, назначению и правозащитной роли судебной власти <13>.

Тем не менее представляется по результатам анализа постановлений Конституционного Суда РФ и судебной практики необходимым внести изменения в п. 2 ч. 1 ст. 124 КАС РФ, дополнив его требованием об отмене административного акта и о принятии нового решения по административному делу с учетом правового мнения суда. В этом случае необходимо установить требование к мотивировочной части судебного решения в гл. 22 КАС РФ, а именно указать, что было противоправным, как следует толковать неопределенные правовые понятия, какие дискреционные соображения являются юридически неверными. Обязанность должностного лица учитывать правовую позицию суда при повторном рассмотрении дела необходимо закрепить на законодательном уровне в проекте Федерального закона «Об административных актах и административных процедурах»; сейчас она закреплена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса» <14>. Также необходимо дополнить перечень обстоятельств, подлежащих выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании в суд индивидуальных административных актов, например: «…значимость защищаемого субъективного публичного права и уязвимость невластного субъекта; серьезность обжалуемого административного вмешательства; зависимость предмета спора от политической целесообразности; статус во властной иерархии органа или должностного лица, принявшего обжалуемый акт; сложность установления фактических обстоятельств дела; качество административной процедуры и обоснованность решения и др.» <15>.
———————————
<9> Старилов М.Ю. Меры предварительной защиты по административному иску: теория, судебная практика, проблемы, эффективность: Монография. С. 55.
<10> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
<11> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2022 г. N 55-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации и пунктов 7, 42, 47, 51 и 52 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом в связи с жалобой граждан А.Г. Брюханова и Н.В. Брюхановой» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
<12> См.: Шварц М.З. К вопросу о полномочиях суда в делах, рассматриваемых по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (первые размышления над Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2022 г. N 55-П) // Вестник гражданского процесса. 2023. N 6. С. 29.
<13> См.: Кононов П.И. Основания и пределы вмешательства судов по результатам рассмотрения ими административных дел в решении вопросов, отнесенных к компетенции органов публичной власти, выступающих ответчиками по данным делам // Административное право и процесс. 2025. N 6. С. 54 — 60.
<14> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 // СПС «КонсультантПлюс».
<15> Должиков А.В. Интенсивность судебного контроля в административном процессе: постановка проблемы, история и сравнительные материалы // Российская юстиция. 2025. N 4. С. 17.

Системно-типологическая модель административных исков (требований) сегодня устанавливается процессуальным законодательством и детализируется в отдельных главах Кодекса административного судопроизводства РФ. Процессуальная форма административного судопроизводства имеет в своей основе дифференциацию и уточнение порядка рассмотрения административных дел по общим и специальным правилам, закрепляемым в отдельных главах Кодекса административного судопроизводства РФ. Дифференцированная процессуальная форма административного судопроизводства обусловлена спецификой материально-правовых отношений в публичной сфере <16>; она определена законодателем как исковая форма защиты.
———————————
<16> См.: Ильин А.В. Оспаривание административных актов. М.: Статут, 2024. С. 8 — 12.

А.Б. Зеленцов выделяет следующие черты исковой формы административного судопроизводства: «…1) наличие материально-правового требования, вытекающего из нарушенного или оспоренного права стороны административно-правового отношения и подлежащего в силу закона рассмотрению судом в определенном процессуальном порядке; 2) наличие спора о нарушенном субъективном публичном праве частного лица и (или) законности решений и действий (бездействия) субъектов властных отношений; 3) наличие двух сторон с противоположными материально-правовыми интересами, которые наделены законом равными правами по защите их прав и интересов в суде; 4) состязательная форма процесса рассмотрения материально-правового требования, заявленного административным иском, предполагающая наличие спорящих сторон и третьего, не заинтересованного в исходе спора — суда» <17>.
———————————
<17> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Рос. ун-т дружбы народов, Юрид. ин-т. М.: Статут, 2017. С. 428 — 429.

М.К. Треушников обобщает традиционно сложившиеся признаки исковой формы защиты права: наличие спора о праве; наличие двух сторон с противоположными интересами; рассмотрение спора независимым от его сторон органом — судом; состязательность и равное правовое положение спорящих <18>.
———————————
<18> Административное судопроизводство: Учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию. 1-е изд. / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Издательский дом «Городец», 2017. С. 110.

Таким образом, по широко распространенному в теории процессуального права, можно сказать господствующему, воззрению, для исковой формы судопроизводства характерен спор. Но все ли административные дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, возникают из административно-правового или публично-правового споров? В процессуально-правовой литературе выделяют бесспорные или квазиспорные дела, вытекающие из публичных и иных административно-правовых отношений, а следовательно, неисковые (охранительные) <19>, особые производства <20>, особое (контрольное) административное производство <21> в процессуальной форме административного судопроизводства. К таким неисковым производствам, как правило, относят административные дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления публичных полномочий, например: установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; госпитализация гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке; о помещении иностранных граждан в специальное учреждение и др.

По мнению С.С. Казихановой, бесспорность указанных дел вызывает обоснованные возражения; в делах о недобровольной госпитализации в медицинскую организацию судом решается вопрос о том, имеет ли право медицинская организация или прокурор требовать от суда принудительной госпитализации? <22> Здесь следует отметить интересную мысль о том, что административный иск в данном конкретном случае направлен на защиту не только прав и свобод гражданина, которого госпитализируют, но и на защиту публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц, общественной безопасности <23>. С другой стороны, нельзя оставить без внимания совершенно справедливую мысль Н.А. Бурашниковой о том, что «по делам о судебном контроле за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность и по иным делам о судебном контроле спор о субъективном материальном праве существует у сторон далеко не всегда» <24>; причина обращения административного органа в суд — «необходимость защиты публичного либо частно-публичного интереса посредством применения мер публичного принуждения» <25>. Соответственно, по данной категории административных дел суд, рассматривая дело, не разрешает спор о праве, а, «осуществив проверочную (контрольную) функцию, проверив наличие оснований для применения мер публичного принуждения, санкционирует применение данных мер, которые влекут возникновение, изменение либо прекращение публичных правоотношений» <26>.
———————————
<19> См.: Тенькаев А.Ю. Производство по делам неискового характера в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2023. 191 с.
<20> См.: Аргунов А.В. Особое производство в административном судопроизводстве // Проблемы судопроизводства по делам, возникающим из гражданских и административных правоотношений: Сб. ст. по материалам международной научно-практической конференции. Т. 1. СПб.: Издательский дом «Петрополис», 2017. С. 34 — 40; Августина И.Д. Особенности исковой формы защиты права в административном судопроизводстве // Российский судья. 2022. N 9. С. 47 — 50.
<21> Бурашникова Н.А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве: Монография. М.: Проспект, 2021. С. 96.
<22> Казиханова С.С. Некоторые дискуссии вокруг КАС РФ, или К вопросу о направлениях научной мысли, связанных с рассмотрением дел в порядке административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2025. N 6. С. 11.
<23> См.: Михайлова Е.В. Гражданский и административный иск: проблема соотношения // Российский судья. 2023. N 6. С. 12 — 16.
<24> Бурашникова Н.А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве. С. 87.
<25> Там же. С. 89.
<26> Бурашникова Н.А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве. С. 94.

В классической процессуальной литературе интересна точка зрения Р.Е. Гукасяна: «…разрешение административного правового спора связано с решением вопроса о правомерности действия административного органа, действия, послужившего юридическим фактом, породившим данное правоотношение. Эта задача всегда стоит перед судом независимо от того, по чьей инициативе (гражданина или органа государственного управления) возбуждается процесс. Поэтому во всех случаях в производстве по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, так же как и в исковом производстве, разрешается правовой спор. Предметом судебной защиты выступает либо субъективное право, либо охраняемый законом интерес лица, обращающегося в суд за судебной защитой» <27>. По мнению А.В. Аргунова, под спором о праве следует понимать наличие «материально-правового притязания (в связи с нарушением права) против конкретного субъекта-нарушителя (по искам о присуждении), либо юридического интереса в иной форме — констатации наличия (отсутствия) правоотношения с конкретным субъектом (иски о признании), изменения либо прекращения спорного материально-правового отношения между конкретными субъектами волей суда (по преобразовательным искам)» <28>. Именно такие споры, которые имеют публично-правовой характер, должны быть рассмотрены посредством исковой формы.
———————————
<27> Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов: Приволж. кн. изд-во, 1970. С. 31 — 32.
<28> Аргунов А.В. Особое производство в административном судопроизводстве. С. 35 — 36.

Р.О. Опалев под публично-правовым спором понимает «переданные на рассмотрение суда разногласия юридически заинтересованных лиц по поводу субъективных прав, свобод и законных интересов, полномочий в сфере административных и иных публичных правоотношений, возникающие при отсутствии возможности их принудительной реализации» <29>.
———————————
КонсультантПлюс: примечание.
Монография Р.О. Опалева «Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве» включена в информационный банк.
<29> Опалев Р.О. Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве: Монография. М.: ИД «Городец», 2023. С. 101.

В теории немецкого административно-процессуального права существуют различные теории отнесения спора к публично-правовому спору. Согласно субординационной теории, публично-правовые отношения характеризуются наличием отношений субординации. Согласно теории интересов необходимо понимать, что первостепенное значение в правоотношении имеет общественный (государственный, публичный) интерес. Модифицированная субъектная теория (наиболее распространена) предполагает, что правоотношение является публично-правовым, если регулирующая его норма права наделяет правом или обязывает носителя властных полномочий для реализации публичных полномочий <30>. С этой точки зрения все административные дела, предусмотренные законодательством об административном судопроизводстве и рассматриваемые по его правилам, являются спорными и, соответственно, подлежащими защите в исковой форме судопроизводства. Обратим внимание, что и Верховный Суд РФ, обобщая практику применения Кодекса административного судопроизводства, определяет административные дела как дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику <31>.
———————————
<30> См.: Пуделька Й. Административное право Германии. Т. 2. Административно-процессуальное право. Берлин: Инфотропик Медиа, 2023. С. 21 — 22.
<31> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Исковая форма защиты прав в сфере публичного права как гипотеза процессуальной формы административного судопроизводства предполагает постановку основного вопроса учения об административном иске.
Категория иска является результатом длительной эволюции правовой науки и практики, разработанной преимущественно в рамках цивилистической науки.
Иск в римском праве: 1) это процессуальное средство, дозволяющее правовую защиту; 2) само материальное право, осуществляемое истцом в правопритязании; 3) требование истца к ответчику, обращенное в компетентном органе (в суде), одностороннее выступление истца против ответчика; 4) судебное производство по спору <32>.
———————————
<32> См.: Иск и исковая форма защиты в гражданском процессе: Монография / О.В. Исаенкова, О.В. Николайченко, Т.В. Соловьева, Н.Н. Ткачева; Под ред. О.В. Исаенковой. М.: Издательство «Юрайт», 2025. С. 10.

Иск, по мнению представителей науки гражданского процессуального права, «есть средство защиты права, предполагаемого обратившимся к суду за защитой нарушенным или оспоренным, направленное против предполагаемого нарушителя и основанное на указанном истцом спорном гражданском (в широком смысле) правоотношении» <33>. Общепринято понимание иска как универсального средства защиты и как единого понятия, имеющего процессуальную и материально-правовую стороны. Требование, обращенное к суду, о защите права составляет процессуальную сторону иска, а требование истца к ответчику — материально-правовую сторону иска, которая определяет правовую природу любого иска <34>.
———————————
<33> Иск и исковая форма защиты в гражданском процессе. С. 44.
<34> См.: Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000. С. 10 — 11.

О значении и существовании категории «административный иск» задумывались советские ученые <35>. С.Н. Абрамов в своей статье «В советском праве не может быть административного иска», анализируя несколько категорий дел, вытекающих из публичных правоотношений, пришел к выводу о том, что «исковое производство характерно для споров о праве гражданском, так как иск в материально-правовом и процессуально-правовом смысле свойственен гражданским правоотношениям. Во всех остальных случаях, когда закон относит к компетенции суда разрешение тех или иных вопросов, в которых нет спора о праве гражданском, судопроизводство должно быть отнесено к особому» <36>.
———————————
<35> См.: Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. N 3. С. 8 — 10.
<36> Там же. С. 9.

По мнению А.А. Добровольского, если исходить из того, что исковым требованием можно называть любое спорное правовое требование, подлежащее разрешению в определенном процессуальном порядке, то можно говорить и об административном иске <37>. По мнению ученого, об исковой форме защиты права можно говорить во всех случаях, когда заинтересованное лицо получает защиту путем передачи своего материального правового требования к ответчику на рассмотрение любого органа. Суть исковой формы заключается именно в процессуальных гарантиях, которые обеспечиваются в силу закона сторонам при разрешении возникшего спора о праве <38>.
———————————
<37> Добровольский А.А. Исковая форма защиты права (основные вопросы учения об иске). С. 11.
<38> Там же. С. 10 — 11.

В процессуальной литературе выделяют два типа «административных исков»: простой (нормальный) и чрезвычайный (экстраординарный). К простым административным искам относят споры, вытекающие из публичных контрактов (государственных обязательств и обязательств граждан перед государством) <39>. Экстраординарным административным иском признаются жалобы на решение, действие или бездействие государственных органов и должностных лиц (административный иск в современном правопонимании, сложившемся исходя из положений КАС РФ). По мнению В.А. Рязановского, это так называемый «недоразвившийся иск об охране субъективного публичного права, ведущий происхождение из ведомственной жалобы» и сохранивший в себе черты последней <40>.
———————————
<39> См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 22.
<40> Там же. С. 23.

По мнению авторов учебника «Административное судопроизводство» под редакцией С.В. Никитина, административный иск — обращенное в суд первой инстанции требование административного истца к административному ответчику, направленное на защиту нарушенного права или охраняемого законом интереса <41>. А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов определяют административный иск как «требование заинтересованного лица к судебному органу о защите субъективных публичных прав и (или) законности (правопорядка) в публичном управлении, исходящее из указанного заявителем спорного публично-правового отношения» <42>. При этом, выделяя признаки рассматриваемой категории, А.Б. Зеленцов отмечает, что административный иск возникает из спорных административно-правовых отношений и как требование о правовой защите всегда связан с административно-правовым спором <43>.
———————————
<41> См.: Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. С.В. Никитина. М.: Проспект; Российский государственный университет правосудия, 2024. С. 118.
<42> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право. С. 434; См. также: Зеленцов А.Б. Понятие и виды административного иска // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2005. N 1. С. 19 — 27.
<43> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право. С. 433.

А.А. Томтосов, определяя административный иск, исходит из классической теории немецкого административно-процессуального права; при этом Административно-процессуальный кодекс Германии не называет иск «административным», а лишь говорит об исках об оспаривании и о принуждении к исполнению обязанности; исках о признании правоотношения <44>.
———————————
<44> Пуделька Й. Административное право Германии. Т. 2. Административно-процессуальное право. С. 226.

«Административный иск в классическом понимании — это иск об оспаривании административного акта; в его основании лежит право частного лица, ущемленное публичной администрацией вследствие неисполнения нормативных правовых актов. В материальном значении административный иск — это обращенное в суд требование об отмене административного акта, нарушившего права и законные интересы частного лица» <45>. Административный иск направлен на разрешение публично-правового спора, который вытекает из взаимодействий граждан и организаций с органами власти и их должностными лицами <46>.

Этой же теории, формирование которой происходит до принятия КАС РФ, придерживаются и российские ученые. В диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Б.А. Тулинова рассматривает административный иск как «обращенное в компетентный суд, подлежащее рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, с участием сторон и иных заинтересованных лиц, требование истца к ответчику о защите права в сфере административных и иных публичных правоотношений, нарушенного, оспариваемого или поставленного под угрозу нарушения вследствие: а) применения оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица; б) решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих; в) а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — также ненормативных правовых актов, решений и действий иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями» <47>.
———————————
<45> Томтосов А.А. Административный акт в российском публичном праве. М.: Инфотропик Медиа, 2020. С. 131.
<46> Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: В 2 ч. Ч. 1 / Под общ. ред. Л.В. Тумановой. С. 387.
<47> Тулинова Б.А. Судопроизводство по административным делам (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.

С.Н. Махина определяет административный иск как одну из разновидностей общего понятия иска, который представляет собой «возникающее из спорного материального правоотношения требование о защите нарушенного права или охраняемого законом интереса, обращенное в суд первой инстанции (материальный аспект иска) и являющееся средством защиты нарушенного или оспариваемого права в случае возбуждения судопроизводства по конкретному делу (процессуальный аспект иска)» <48>.

В учебнике М.К. Треушникова административный иск есть «обращенное через суд материально-правовое требование одного лица к другому о защите субъективного публичного права, подлежащего рассмотрению в установленном законодательством порядке» <49>. Авторы комментария к Кодексу административного судопроизводства РФ подчеркивают, что указанное понятие требует значительной научной разработки, поскольку с помощью его можно обжаловать действие (бездействие) органов власти и их должностных лиц, оспорить нормативные и ненормативные акты этих органов, защитить права и охраняемые законом интересы, вытекающие из публичных правовых отношений, взыскать платежи и компенсации <50>.
———————————
<48> Махина С.Н. Административный иск: понятие, элементы и юридическое значение // Административное судопроизводство: Учеб. пособие для бакалавриата, специалитета по направлениям «Юриспруденция» и «Судебная и прокурорская деятельность». М.: Норма; ИНФРА-М, 2023. С. 239.
<49> Административное судопроизводство: Учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию. С. 113.
<50> Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: В 2 ч. Ч. 1 / Под общ. ред. Л.В. Тумановой. М.: Проспект, 2025. С. 387.

На основании изложенного можно прийти к следующим выводам.

Административный иск — это требование административного истца, обращенное в суд с целью защиты и реализации принадлежащих ему субъективных публичных прав и (или) установления соответствия реализуемых актов публичной администрации требованиям закона, вытекающее из спорных правоотношений. Следовательно, исковая форма защиты прав в сфере публичных правоотношений сегодня не аксиома процессуальной формы административного судопроизводства. Правовая природа о судебном контроле обусловливает постановку вопроса о дальнейшем совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства.

Публичное законодательство не содержит перечня способов защиты и, соответственно, видов мер по восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений. По мнению Р.О. Опалева, «права, свободы, законные интересы могут быть защищены (восстановлены) путем: их официального признания; принудительного осуществления (принуждения к их реализации, удовлетворению соответствующих требований); устранения (компенсации) последствий, возникших в результате их нарушения или оспаривания» <51>. По меткому выражению А.Б. Зеленцова, «предназначение судебного административного права определяется целями административного права и юридической природой судебной власти. Материально-правовые предпосылки очерчивают круг спорных вопросов, на разрешение которых направлена судебная деятельность, связанная с применением норм права» <52>. В связи с этим материальное публичное (государственное), в том числе и административное, право нуждается в нормативном правовом регулировании способов защиты прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений. Это должно найти отражение в Федеральном законе «Об административных актах и административных процедурах», что позволит решить проблему классификации административных исков, поскольку существующая модель, закрепленная законодателем в ст. 124 КАС РФ, не обеспечивает эффективной защиты прав, свобод и законных интересов.
———————————
КонсультантПлюс: примечание.
Монография Р.О. Опалева «Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве» включена в информационный банк.
<51> Опалев Р.О. Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве: Монография. М.: ИД «Городец», 2023. С. 78.
<52> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Рос. ун-т дружбы народов, Юрид. ин-т. М.: Статут, 2017. С. 19.

Литература

1. Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска / С.Н. Абрамов // Социалистическая законность. 1947. N 3. С. 8 — 10.
2. Августина И.Д. Особенности исковой формы защиты права в административном судопроизводстве / И.Д. Августина // Российский судья. 2022. N 9. С. 47 — 50.
3. Административное судопроизводство: Учебник / Под редакцией М.К. Треушникова. Москва: Издательский дом «Городец», 2017. 464 с.
4. Административное судопроизводство: Учебник / Под редакцией С.В. Никитина. Москва: Проспект; Российский государственный университет правосудия, 2024. 384 с.
5. Административное судопроизводство: Учебное пособие / Ю.Н. Старилов, С.Н. Махина, Ю.Б. Носова, О.С. Рогачева; Под редакцией Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2023. 624 с.
6. Аргунов А.В. Особое производство в административном судопроизводстве / А.В. Аргунов // Проблемы судопроизводства по делам, возникающим из гражданских и административных правоотношений: Материалы международной научно-практической конференции (г. Санкт-Петербург, 28 октября 2016 г.): Сборник научных статей. В 2 томах. Т. 1 / Редакторы: Л.В. Войтович, В.И. Кайнов. Санкт-Петербург: Издательский дом «Петрополис», 2017. С. 34 — 40.
7. Баулин О.В. Исковой характер производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений / О.В. Баулин // Проблемы совершенствования правоприменительной деятельности: Межвузовский сборник научных трудов. Воронеж: ВГУ, 1990. 76 с.
8. Бурашникова Н.А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве: Монография / Н.А. Бурашникова. Москва: Проспект, 2021. 224 с.
9. Громошина Н.А. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения / Н.А. Громошина // Lex russica (Русский закон). 2009. Т. 68. N 4. С. 873 — 900.
10. Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве / Р.Е. Гукасян. Саратов: Приволжское книжное издательство, 1970. 185 с.
11. Гурвич М.А. Право на иск / М.А. Гурвич. Москва — Ленинград: Издательство академии наук СССР, 1949. 216 с.
12. Добровольский А.А. Исковая форма защиты права (основные вопросы учения об иске) / А.А. Добровольский. Москва: Издательство Московского университета, 1965. 190 с.
13. Должиков А.В. Интенсивность судебного контроля в административном процессе: постановка проблемы, история и сравнительные материалы / А.В. Должиков // Российская юстиция. 2025. N 4. С. 8 — 18.
14. Зеленцов А.Б. Понятие и виды административного иска / А.Б. Зеленцов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2005. N 1. С. 19 — 27.
15. Зеленцов А.Б. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов / А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов. Москва: Статут, 2017. 768 с.
16. Ильин А.В. Оспаривание административных актов / А.В. Ильин. Москва: Статут, 2024. 134 с.
17. Иск и исковая форма защиты в гражданском процессе: Монография / О.В. Исаенкова, О.В. Николайченко, Т.В. Соловьева, Н.Н. Ткачева; Под редакцией О.В. Исаенковой. Москва: Юрайт, 2025. 183 с.
18. Казиханова С.С. Некоторые дискуссии вокруг КАС РФ, или к вопросу о направлениях научной мысли, связанных с рассмотрением дел в порядке административного судопроизводства / С.С. Казиханова // Законы России: опыт, анализ, практика. 2025. N 6. С. 8 — 13.
19. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации. В 2 частях. Ч. 1 / Под общей редакцией Л.В. Тумановой. Москва: Проспект, 2025. 568 с.
20. Кононов П.И. Основания и пределы вмешательства судов по результатам рассмотрения ими административных дел в решении вопросов, отнесенных к компетенции органов публичной власти, выступающих ответчиками по данным делам / П.И. Кононов // Административное право и процесс. 2025. N 6. С. 54 — 60.
21. Михайлова Е.В. Гражданский и административный иск: проблема соотношения / Е.В. Михайлова // Российский судья. 2023. N 6. С. 12 — 16.
КонсультантПлюс: примечание.
Монография Р.О. Опалева «Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве» включена в информационный банк.
22. Опалев Р.О. Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве: Монография / Р.О. Опалев. Москва: ИД «Городец», 2023. 432 с.
23. Осокина Г.Л. Иск (теория и практика) / Г.Л. Осокина. Москва: Городец, 2000. 192 с.
24. Пуделька Й. Административное право Германии. В 2 томах. Т. 2. Административно-процессуальное право / Й. Пуделька. Берлин: Инфотропик Медиа, 2023. 352 с.
25. Старилов М.Ю. Меры предварительной защиты по административному иску: теория, судебная практика, проблемы, эффективность: Монография / М.Ю. Старилов. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2022. 308 с.
26. Старилов Ю.Н. Новейшая административная юстиция в России: многотрудный путь к административному иску и специальной процессуальной форме / Ю.Н. Старилов // Российская юстиция. 2023. N 1. С. 53 — 63.
27. Тенькаев А.Ю. Производство по делам неискового характера в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации: Диссертация кандидата юридических наук / А.Ю. Тенькаев. Саратов, 2023. 191 с.
28. Томтосов А.А. Административный акт в российском публичном праве / А.А. Томтосов. Москва: Инфотропик Медиа, 2020. 160 с.
29. Тулинова Б.А. Судопроизводство по административным делам (вопросы теории и практики): Автореферат диссертации кандидата юридических наук / Б.А. Тулинова. Москва, 2010. 26 с.
30. Шварц М.З. К вопросу о полномочиях суда в делах, рассматриваемых по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (первые размышления над Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2022 г. N 55-П) / М.З. Шварц // Вестник гражданского процесса. 2023. N 6. С. 15 — 31.

Автор: О.С. Рогачева