Президентом РФ 30 июня 2006 г. был подписан и вступил в силу с 1 сентября 2006 г. Федеральный закон N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <1> (далее - Закон N 93-ФЗ), получивший в народе название закон "дачной амнистии". Принятие Закона N 93-ФЗ было обусловлено необходимостью упростить процедуру государственной регистрации сделок с принадлежащими гражданам объектами недвижимости, на значительную часть которых правоустанавливающие документы отсутствуют либо не соответствуют требованиям действующего законодательства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.
Законом N 93-ФЗ наряду с другими законодательными актами были внесены изменения и в п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ).
В новой редакции п. 3 ст. 222 ГК РФ сказано, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Таким образом, в новой редакции п. 3 ст. 222 ГК РФ признать право собственности на самовольную постройку возможно не только через суд, но и в ином установленном законом порядке, а также только при наличии у лица, осуществившего самовольную постройку, вещных прав на земельный участок.
В старой редакции п. 3 ст. 222 ГК РФ, действовавшей до вступления в силу Закона N 93-ФЗ, признать право собственности на самовольную постройку было возможно только в судебном порядке.
Новая редакция п. 3 сама собой поставила вопрос о том, как должен и как может осуществляться иной порядок признания права собственности и кто правомочен признавать право собственности на самовольную постройку, кроме суда. Указывая на иной порядок, законодатель, по-видимому, стремился указать на установленную Законом N 93-ФЗ возможность признания прав граждан на самовольные постройки в административном порядке. Однако позитивное стремление законодателя по упрощению процедуры признания гражданами права собственности на самовольные постройки оставило без внимания тот факт, что изменение нормы во благо скорейшей реализации одного закона оставило без внимания процедуру практического применения измененного закона субъектами гражданских правоотношений в целом. Однозначного понимания того, кто правомочен и должен осуществлять иной порядок признания права собственности (административный порядок), до сих пор нет. Некоторые считают, что правомочны и должны это делать органы местного самоуправления (государственной власти), другие придерживаются мнения, что это могут и должны делать органы Росрегистрации.
Если согласится с мнением, что иным порядком признания права собственности на самовольную постройку является регистрация права в органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то возникает вопрос: какие для этого необходимо представить документы и как орган регистрации может проверить и устранить самовольность строения?
Законодательством не определяется состав документов, которые необходимо представить физическому лицу в органы регистрации для оформления прав собственности на вновь возведенный объект. Статья 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изм. от 1 февраля 2008 г.) <2> носит рамочный характер и гласит, что право на вновь создаваемый объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания, а также право пользования земельным участком для создания данного объекта недвижимости <3>. При этом ни один нормативный акт не содержит четкого перечня документов, которые необходимо представить физическому лицу в органы по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним для легитимации своих вещных прав на вновь созданное недвижимое имущество.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
<3> Плотникова И. Новая постройка: самовольная или нет // ЭЖ-Юрист. 2004. N 41.
Некоторые ученые и юристы считают, что государственная регистрация самовольной постройки может осуществляться на основании ст. 25.3 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", регулирующей особенности государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые и созданные объекты недвижимого имущества, и именно определенный ст. 25.3 порядок является тем "иным" установленным законом порядком <4>.
--------------------------------
<4> Жогов Д.Ю., Малета С.Е. Государственная регистрация как внесудебный способ признания прав на самовольные постройки // Право и экономика. 2007. N 3. С. 18 - 20 и др.
С этим мнением согласиться сложно. Согласно ст. 25.3 основанием для регистрации объекта индивидуального жилищного строительства в органах регистрации являются правоустанавливающие документы на землю, декларация об объекте недвижимости и то, что до 1 января 2010 г. разрешения органа местного самоуправления на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию не требуется, единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта, является технический паспорт на него. Однако данная норма не указывает на необходимость представления документов, подтверждающих, что самовольное строение не нарушает действующие федеральное и региональное законодательство, а также интересы третьих лиц. Если бы необходимость представления таких документов была указана, то органу регистрации пришлось бы эти факты проверять, чего он делать не может и не должен - это компетенция иных государственных и муниципальных органов.
Нередко учреждения юстиции вносят в ЕГРП записи о правах на самовольные постройки без судебного решения (по правилам регистрации прав на новое строение, п. 1 ст. 25 или ст. 25.3 Закона о регистрации). Это, конечно, не означает, что уполномоченные органы юстиции регистрируют права на заведомо незаконно возведенные здания и постройки. Причина таких действий заключается в том, что, несмотря на проведение учреждениями юстиции правовой экспертизы документов, представляемых на регистрацию, далеко не всегда из указанных документов очевидны основания порочности регистрируемого права.
Другая, основная, на наш взгляд, проблема заключается в следующем: основное отличие внесудебного порядка оформления прав путем их государственной регистрации состоит в том, что регистрирующий орган, в отличие от судебного, просто не проверяет факт самовольности постройки <5>, а значит, и факт соответствия постройки законодательству. Проверка факта самовольности находится вне компетенции регистрирующего органа.
--------------------------------
<5> Жогов Д.Ю., Малета С.Е. Указ. соч.
С учетом изложенного можно заключить: государственная регистрация права на "проблемный" объект недвижимости, в отличие от судебного решения, сама по себе не может иметь правообразующего (конституирующего) характера, так как призвана удостоверить (подтвердить) уже существующее правоотношение, и в этом смысле она является специфическим основанием возникновения гражданских прав. Соответственно, невозможно признание права собственности на объект самовольного строительства в смысле ст. 222 ГК РФ посредством его государственной регистрации. По своей природе государственная регистрация является формальным условием обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, она призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация лишь создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом, но никак не может являться основанием возникновения новых правоотношений. Мы придерживаемся мнения, что признавать право собственности на самовольную постройку в ином установленном законом порядке должны и правомочны органы местного самоуправления (государственной власти).
Порядок признания права собственности на самовольную постройку через органы местного самоуправления представляется более оправданным и обоснованным, особенно в случаях, если застройщиком и собственником земельного участка является одно лицо. В данном случае возможен и более предпочтительным будет административный порядок признания права собственности на самовольную постройку. Основанием для такого порядка признания права может служить п. 4, внесенный Законом N 93-ФЗ в ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <6>, на основании которого до 1 января 2010 г. не требуется получения разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а достаточно только предоставления технического паспорта такого объекта.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 17.
Такая позиция соответствует и положениям ст. ст. 263, 266 и 269 ГК РФ, в которых устанавливается, что собственник либо лицо, обладающее вещными правами на земельный участок, вправе возводить и создавать на нем здания, сооружения и другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности. Указанные статьи не предусматривают обязанности получения разрешения на строительство.
Вопрос об оставлении на месте самовольной постройки в таком случае может решать орган местного самоуправления (государственной власти), как правило, это местная администрация. Именно орган местного самоуправления, согласно ст. 52 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <7>, п. 20 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8> и ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, выдает разрешение на строительство на территории местного самоуправления, а согласно ст. ст. 28, 29 Земельного кодекса РФ основанием для строительства является решение о предоставлении земельного участка под строительство, которое принимается органом государственной власти либо органом местного самоуправления. Значит, орган местного самоуправления (государственной власти) может разрешить сохранение самовольно возведенного строения на месте при подтверждении права на земельный участок, а также если признает, что признаки самовольности возможно устранить во внесудебном порядке, строение построено в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, с соблюдением строительных норм и правил <9>, не нарушает интересы третьих лиц и отсутствуют иные причины, препятствующие признанию права собственности на самовольную постройку.
--------------------------------
<7> Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. от 26 июня 2007 г.) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<8> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 18 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<9> Пиджаков А.Ю. Правовые аспекты самовольной постройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2.
В ситуации, когда отсутствует спор о правах, судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку представляется весьма нелогичным, долговременным, а порой и дорогостоящим. Решение по таким вопросам вполне правомочны принимать и органы местного самоуправления (государственной власти), а данный порядок будет логично завершаться вынесением решения об оставлении объекта индивидуального жилищного строительства на месте с последующей регистрацией на него права собственности в органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Необходимо установить четкую процедуру такого порядка признания права собственности на самовольной постройки, закрепить перечень документов, которых будет достаточно для принятия законного и обоснованного решения органом местного самоуправления об оставлении постройки на месте. На наш взгляд, такими документами должны быть следующие: правоустанавливающие документы на земельный участок, заключение уполномоченной организации либо строительно-технической экспертизы и органа архитектуры (градостроительства) о возможности сохранения постройки, согласие от заинтересованных лиц, чьи права могут быть нарушены постройкой, что строением не нарушаются их права и интересы. Считаем, что признание и возникновение права собственности на самовольную постройку посредством регистрации самовольного объекта не отвечает природе и смыслу государственной регистрации права, противоречит нормам гражданского законодательства, предъявляемым к легализации такого рода строений, и не может являться тем самым "иным" порядком признания права собственности, в то время как признание права собственности на самовольную постройку через органы местного самоуправления (государственной власти) в большей степени соответствует их полномочиям, действующему законодательству и требованиям, предъявляемым к признанию права собственности на самовольную постройку Гражданским кодексом РФ.
Читайте ещё по этой теме:
- Высокие дачи нельзя узаконить
- Самовольная постройка: правовые последствия ее осуществления и возможность легализации
- Ответственность за самовольное строительство: признание права собственности или снос?
Автор: Ковтков Д. И.