Несоответствие разрешенному использованию со ссылкой на пункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации является одним из наиболее распространенных оснований для отказа в выкупе земельного участка без торгов. Комплексность правового регулирования вопросов разрешенного использования и неоднозначность используемых в Земельном кодексе Российской Федерации формулировок обусловливают многообразие оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность. Авторами анализируется имеющаяся судебная практика, изменения правового регулирования и даются практические советы по минимизации рисков получения отказа.

Выкуп земельного участка под объектом капитального строительства является одним из наиболее распространенных случаев приобретения публичного земельного участка в частную собственность.

В силу прямого указания пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) собственники зданий и сооружений имеют исключительное право на приобретение земельных участков под такими объектами в собственность или в аренду. Продажа земельного участка в таком случае осуществляется без проведения торгов (подпункт 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ).

Причины, по которым законодатель предоставляет собственнику здания (сооружения) право выкупить занятый им земельный участок, понятны и обусловлены декларируемым в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, а также в целом необходимостью рационального и эффективного использования земельных ресурсов.

Очевидно, что эксплуатация здания (сооружения) в отсутствие прав на земельный участок становится либо невозможной, либо крайне ограниченной. Именно в связи с этим участники гражданского оборота в максимальной степени заинтересованы в том, чтобы у данных объектов был один и тот же собственник.

Тем не менее право собственника здания (сооружения) на приобретение земельного участка хоть и исключительное, но не безусловное. На практике заявители зачастую сталкиваются с отказами уполномоченных органов в выкупе, и в том числе по основаниям, которые прямо не предусмотрены ЗК РФ либо вытекают из «широкого» толкования его положений.

Одной из наиболее распространенных причин для отказа в выкупе публичного земельного участка без проведения торгов является пункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ — несоответствие разрешенного использования земельного участка целям использования, указанным в заявлении о его предоставлении.

Существенный недостаток пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ заключается в его неопределенности, так как из буквального содержания нормы нельзя сделать однозначный вывод, чему именно должны соответствовать цели использования земельного участка и что под ними понимать.

Формы заявлений о предоставлении участка в собственность без торгов, утвержденные на региональном уровне, действительно содержат подлежащую заполнению графу «Цель использования земельного участка» <1>. Однако, исходя из практики применения нормы, под целью, как правило, понимается фактическое использование земельного участка собственником здания (сооружения), которое устанавливается по результатам обследования такого участка органом, уполномоченным осуществлять земельный контроль.

———————————
<1> См., например: приложение 5 к Постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 N 199-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом городского имущества города Москвы»; приложение к Распоряжению Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 28.02.2018 N 15-р «Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по принятию решений о предоставлении в собственность или в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности, и на которых расположены здания, сооружения, правообладателям (собственникам и владельцам — обладателям права хозяйственного ведения и (или) оперативного управления) таких зданий, сооружений, помещений в них».

Вопросы вызывает и то, что относится к разрешенному использованию. Так, под ним может пониматься вид разрешенного использования (далее — ВРИ), указанный в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) для соответствующего участка, либо же любой из ВРИ, перечисленных в градостроительном регламенте той или иной территориальной зоны, утверждаемом в составе правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ). Также существует позиция, согласно которой фактическое использование должно соответствовать обоим указанным критериям (что часто невозможно, поскольку фактическое использование могло сложиться задолго до принятия актуальной редакции ПЗЗ).

Столь неудачная формулировка нормы на практике порождает многочисленные вариации отказов со ссылками на один и тот же пункт, но с указанием на различные обстоятельства.

За более чем десять лет существования анализируемого положения <2> судами так и не был выработан единообразный подход к разрешению споров о выкупе. Хотя, безусловно, был сформулирован ряд ключевых позиций о разрешенном использовании и пределах правомочий собственников, многие из которых получили свое отражение в грядущих изменениях законодательства, предусмотренных Федеральным законом от 31.07.2025 N 295-ФЗ и вступающих в силу с 1 марта 2026 года <3>.

———————————
<2> Статья 39.16 ЗК РФ была введена Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
<3> Федеральный закон от 31.07.2025 N 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

В числе таких изменений и новая редакция пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ. Фактически законодатель уточнил, что для выкупа по общему правилу необходимо соответствие цели использования земельного участка как основному ВРИ в ЕГРН, так и ВРИ, установленным регламентом использования территории <4>. Исключение, как и ранее, предусмотрено при предоставлении земельного участка для размещения линейного объекта в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.

———————————
<4> Законодатель намеренно использует формулировку «регламент использования территории», поскольку с учетом пункта 5 новой статьи 11.11, которой дополняется ЗК РФ, наряду с градостроительным регламентом к нему также относятся лесохозяйственный регламент и положение об особо охраняемой природной территории. Однако для целей настоящей статьи нас интересует прежде всего градостроительный регламент.

Однако норма дополняется еще одной оговоркой: соответствие не должно устанавливаться в случаях, когда земельный участок может использоваться независимо от категории земель и ВРИ. Но конкретного перечня таких случаев не предусмотрено, как и отсылки к каким-то иным положениям. Можно предположить, что в отсутствие ясности уполномоченные органы будут либо вовсе игнорировать такую оговорку, либо применять ее в отношении крайне ограниченных случаев <5>. По нашему мнению, новая редакция лишь означает, что, как и ранее, необходимо будет системно толковать пункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ во взаимосвязи с иными положениями.

———————————
<5> Формулировка о возможности использования земельного участка независимо от ВРИ и категории земель встречается в пункте 4 статьи 14.3, вводимой в ЗК РФ, однако поименованные в нем случаи не касаются эксплуатации зданий и сооружений, за исключением линейных объектов. Однако сам перечень является открытым.

Предлагаем подробнее остановиться на вопросе о том, чему же должна соответствовать цель использования участка в заявлении.

Несоответствие фактического использования
земельного участка ВРИ, указанному в ЕГРН

Одно из часто встречающихся оснований отказа в выкупе — несоответствие фактического использования земельного участка ВРИ, внесенному в ЕГРН.

Как ранее указывалось, обстоятельства использования участка собственником здания выясняются в результате его обследования. В рамках осмотра представители органа земельного контроля устанавливают состояние территории участка, осуществляемые на нем виды деятельности, а также фактическое назначение расположенных на нем объектов.

Любое отклонение от описания ВРИ согласно ЕГРН может быть обозначено в отказе как свидетельство нарушения требований к использованию участка. Например, при установлении факта хранения в здании либо на территории участка материалов или оборудования уполномоченный орган может прийти к выводу, что такое использование не соответствует разрешенному, если в отношении земельного участка не установлен ВРИ «Склады».

В таком случае необходимо оценивать обоснованность замечаний к использованию. Вполне вероятной может быть ситуация, при которой государственные органы слишком буквально понимают тот или иной ВРИ и считают невозможным осуществление любых видов деятельности, прямо не относящихся к тем, что указаны в ЕГРН.

При этом очевидно, что в производственном здании вместе с цехами могут быть расположены административные помещения (офисы), в которых обустроены рабочие места персонала, непосредственно не занятого в производстве, но выполняющего связанные с этим функции управления и обслуживания. Однако такое использование вовсе не свидетельствует о том, что в отношении земельного участка в ЕГРН должен быть установлен, помимо прочего, ВРИ «Деловое управление».

Кроме того, нельзя забывать о вспомогательных видах использования, сведения о которых в ЕГРН не включаются (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ <6>) и которые могут быть выбраны собственником здания дополнительно к основному ВРИ без каких-либо согласований и разрешений <7>. Например, в Санкт-Петербурге под вспомогательное использование могут отводиться площади помещений, не превышающие 700 кв. м, если соответствующие ВРИ включены в число основных градостроительным регламентом <8>.

———————————
<6> С 1 марта 2026 года указанный пункт утрачивает силу, однако аналогичное положение будет предусмотрено в пункте 4 вводимой в ЗК РФ статьи 14.1.
<7> На такое право собственников зданий на арендуемых участках указывал Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ): Определения Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 10.12.2024 N 305-ЭС24-10224, от 03.02.2022 N 305-ЭС21-19336 и др.
<8> Пункт 1.3 приложения N 7 и пункт 1.3 приложения N 8 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».

Одновременно с этим, однако, необходимо удостовериться, что такое использование не противоречит иным обязательным требованиям. Так, в отношении зданий-памятников могут быть установлены запреты и ограничения их использования под определенные виды деятельности (как, например, в подпункте 6 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).

На практике также встречаются случаи, когда ВРИ земельного участка действительно не учитывает назначение расположенных на нем капитальных объектов. Подобная ситуация свидетельствует либо о том, что ВРИ земельного участка был изначально установлен без учета фактического землепользования, либо собственником зданий (сооружений) изменено их основное функциональное назначение уже после внесения в ЕГРН сведений о ВРИ.

Так, в одном из дел суды оставили без удовлетворения требования о признании отказа в выкупе незаконным, сославшись на отсутствие в деле сведений о том, что земельный участок использовался по текущему назначению (магазины и склад) до внесения в ЕГРН актуальных сведений о ВРИ участка и до установления действующего градостроительного регламента (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.03.2023 по делу N А56-58694/2022, оставлено без изменения Определением ВС РФ от 24.05.2023 N 307-ЭС23-7750).

Фактически суды указали на недопустимость выкупа при произвольном изменении собственником назначения объектов недвижимости вразрез с установленным разрешенным использованием земельного участка. Однако, вероятно, в данном деле определяющим было то обстоятельство, что такое использование также не отвечало требованиям градостроительного регламента.

Ввиду этого в контексте рассматриваемой темы нельзя не затронуть вопрос о допустимости изменения назначения зданий (сооружений) при выборе одного или нескольких видов использования из числа допускаемых градостроительным регламентом, но сведения о которых в отношении участка не внесены в ЕГРН. Особенно актуальной данная проблема становится, если участок находится в аренде, так как в договоре аренды, как правило, предусматривается конкретная цель предоставления участка и его ВРИ, которые не подлежат изменению без согласия арендодателя.

Согласно неоднократно высказываемой ВС РФ позиции как собственник земельного участка, так и собственник объекта капитального строительства не ограничены в выборе предусмотренных основных и вспомогательных ВРИ принадлежащих им объектов. Осуществив выбор ВРИ из перечня, установленного градостроительным регламентом, собственник вправе без дополнительных разрешений и согласований начать осуществлять деятельность в соответствии с таким ВРИ, что является правомерным и не может быть квалифицировано как нарушение правового режима земельного участка (объекта капитального строительства) <9>. Равно указание в договоре аренды земельного участка, заключенном собственником здания в целях его эксплуатации, на назначение этого здания не может ограничивать его в таком выборе <10>.

———————————
<9> Определения Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 10.12.2024 N 305-ЭС24-10224, от 03.02.2022 N 305-ЭС21-19336, от 13.04.2022 N 305-ЭС21-27944, от 27.04.2022 N 305-ЭС21-27824.
<10> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 13.10.2023 N 305-ЭС23-10880.

Но подобные выводы по большей части встречаются в судебных решениях, вынесенных по результатам оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушение разрешенного использования земельного участка, либо в делах о взыскании неосновательного обогащения в размере предполагаемой арендной платы (от ВРИ зависит ее размер).

Вместе с тем нет никаких препятствий для применения этих же выводов в спорах о выкупе земельных участков собственниками зданий (сооружений) в целях установления наличия либо отсутствия оснований для отказа по пункту 14 статьи 39.16 ЗК РФ. Об этом свидетельствуют и некоторые судебные акты, принятые Тринадцатым арбитражным апелляционным судом: например, Постановления от 13.01.2025 по делу N А56-38304/2024, от 23.10.2024 по делу N А56-21200/2024, от 08.02.2024 по делу N А56-87604/2023 (все оставлены без изменения Арбитражным судом Северо-Западного округа <11>).

———————————
<11> Постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.04.2025 по делу N А56-38304/2024, от 13.02.2025 по делу N А56-21200/2024, от 20.06.2024 по делу N А56-87604/2023.

Таким образом, приведение ВРИ участка в соответствие с фактическим назначением зданий не должно являться обязательным условием для выкупа земельного участка, если деятельность собственника здания (сооружения) отвечает требованиям ПЗЗ. Иное не отвечало бы общим принципам и нормам земельного законодательства, а также существенно ограничивало бы собственника в праве распоряжаться принадлежащими ему объектами недвижимости, в том числе путем выбора вида их использования.

Однако судебная практика по вопросу такой свободы арендатора или фактического землепользователя при разрешении споров о выкупе еще далека от ее устойчивого формирования.

Кроме того, с 1 марта 2026 года вступают в силу уже упомянутые нами изменения в регулирование порядка установления и изменения ВРИ. В соответствии с ними правило о свободном выборе ВРИ сопровождено оговоркой «если иное не предусмотрено настоящей статьей» (статьей 14.4 ЗК РФ. — Прим. авт.). В частности, в пункте 3 этой статьи появится прямое положение о том, что арендатор не вправе выбирать иной ВРИ земельного участка, чем предусмотренный договором аренды. Одновременно с этим вводится статья 14.1 ЗК РФ, согласно которой разрешенное использование (назначение) зданий или сооружений должно соответствовать ВРИ земельного участка, на котором они расположены (пункт 7). Эти правила могут быть истолкованы таким образом, что изменению собственником назначения здания должно предшествовать изменение ВРИ земельного участка, установленного договором аренды, то есть правообладатель будет зависеть от действий и решений арендодателя в указанном случае.

На наш взгляд, новые нормы не отменяют позиций, сформулированных ВС РФ, о невозможности ограничивать собственника в выборе основных и вспомогательных ВРИ в отношении принадлежащих ему объектов капитального строительства, пусть даже в таком случае неизбежно возникнет несоответствие их использования ВРИ земельного участка согласно договору аренды.

Несоответствие фактического использования земельного участка
требованиям градостроительного регламента

Нередко уполномоченными органами принимается решение об отказе в выкупе по тому основанию, что фактическое использование земельного участка (и, как правило, также ВРИ согласно сведениям ЕГРН) не соответствует тому перечню ВРИ, который предусмотрен градостроительным регламентом.

В данном случае перспективы спора будут зависеть от того, как и при каких обстоятельствах сложилось фактическое землепользование. Но так или иначе представляется, что изменение градостроительных регламентов не должно приводить к произвольному лишению собственника возможности использовать недвижимое имущество в тех целях, для которых оно было создано либо приобретено, если это использование было законным на момент начала эксплуатации с таким назначением. В противном случае нарушались бы стабильность гражданского оборота и предсказуемость правового регулирования.

Если обратиться к общемировой практике регулирования таких вопросов, то, например, в США в законодательстве многих штатов и в муниципальных актах о зонировании встречаются достаточно подробные правила о возможности и условиях продолжения фактического использования объектов недвижимости по назначению, которое впоследствии вступило в противоречие с новым регулированием <12> (правила о non-conforming use, что буквально переводится как «несоответствующее использование»).

———————————
<12> См., например: article 4 The Lexington-Fayette County Zoning Ordinance. URL: https://codelibrarv.amleqal.com/codes/lexinqtonfayettecoky/latest/lexinqtonfayettecoky_zone/0-0-0-1 (дата обращения: 24.09.2025); Lindsay Ira K. In Praise of Nonconformitv, 61 Santa Clara L. Rev. 745 (2021). URL: https://digitalcommons.law.scu.edu/lawreview/vol61/iss3/2 (дата обращения: 24.09.2025).

В российском законодательстве ПЗЗ такие вопросы не регулируют, но на федеральном уровне в пункте 4 статьи 85 ЗК РФ закреплено общее положение о том, что земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Схожее правило планируется также закрепить в пункте 3 новой статьи 14.3 ЗК РФ, в котором наряду с регламентами использования земель указано на отсутствие необходимости приведения использования в соответствие с документацией по планировке территории.

ВС РФ также не раз высказывал позицию о том, что собственник объекта недвижимости вправе использовать капитальный объект и земельный участок, на котором он расположен, в соответствии с фактическим ВРИ, правомерно сложившимся до внесения изменений в градостроительный регламент. Такие выводы следуют из пункта 34 Обзора судебной практики ВС РФ N 3 (2019), утвержденного Президиумом ВС РФ 27 ноября 2019 года, а также пункта 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 года.

Однако уполномоченные органы часто указывают, что из вышеприведенных пунктов прямо следует лишь возможность использования земельного участка, расположенного под объектом недвижимости, в соответствии с ВРИ, противоречащим градостроительному регламенту, но не допустимость его выкупа.

Вместе с тем такое толкование необоснованно ограничивает право на выкуп тех лиц, которые в отсутствие каких-либо нарушений осуществляют деятельность в принадлежащих им объектах недвижимости.

В судебной практике также сложился подход, согласно которому противоречие правомерно сложившегося землепользования и установленного в ЕГРН ВРИ земельного участка градостроительному регламенту не должно являться основанием для отказа в его выкупе по смыслу пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ <13>.

———————————
<13> См., например: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 23.12.2022 N 307-ЭС22-14132, Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 31.03.2021 N 51-КАД20-7-К8, Постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.06.2023 по делу N А56-75243/2022, от 28.03.2024 по делу N А56-36362/2023, от 06.12.2023 по делу N А56-14829/2023, от 13.02.2024 по делу N А56-38746/2023, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2024 по делу N А56-2552/2024.

Выработанные практикой позиции отразились и в пункте 5 статьи 16 Федерального закона от 31.07.2025 N 295-ФЗ, согласно которому отсутствие испрашиваемого в заявлении ВРИ в градостроительном регламенте не может являться основанием для отказа, если такой ВРИ соответствует ВРИ, назначению и (или) наименованию <14> здания, сооружения, указанным в ЕГРН.

———————————
<14> Однако отметим, что в отношении зданий и сооружений в ЕГРН вовсе могут отсутствовать сведения как о наименовании, так и о ВРИ (форма технического плана стала включать графу с ВРИ только с 2017 года). Маловероятно, что указание только на нежилое назначение будет толковаться уполномоченными органами как дозволение осуществить выкуп с любыми целями, отличными от жилых.

Кроме того, препятствием для выкупа в любом случае не должны являться действия, совершенные самими государственными органами.

Так, в одном из дел при формировании земельного участка под зданием-памятником и при предварительном согласовании его предоставления уполномоченным комитетом в распоряжение в качестве ВРИ данного участка была установлена «историко-культурная деятельность», так как именно такой вид был определен компетентным органом, ведающим вопросами охраны объектов культурного наследия (часть 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации <15>).

———————————
<15> С 1 марта 2026 года указанная часть утрачивает силу, а земельные участки в границах памятников и ансамблей исключаются из перечня участков, на которые не распространяется градостроительный регламент.

Однако впоследствии этот же комитет отказал заявителю в предоставлении участка в собственность в силу того, что часть участка, не занятая зданием, не относилась к территории объекта культурного наследия и на нее распространялось действие градостроительного регламента, которым в числе допустимых ВРИ не предусматривалась «историко-культурная деятельность». Такой отказ в выкупе был признан судом незаконным, в том числе со ссылкой на обстоятельства установления такого ВРИ и правомерно сложившееся использование здания для размещения магазинов, что по своему содержанию соответствовало требованиям территориальной зоны (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2024 по делу N А56-89313/2023, оставлено без изменения Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.01.2025).

Применительно к подобным ситуациям также нельзя не упомянуть позицию ВС РФ о том, что при формировании земельного участка для целей эксплуатации здания в рамках предварительного согласования его предоставления уполномоченным органом осуществляется проверка соразмерности участка и обоснованности указания ВРИ и в последующем они не могут быть подвергнуты сомнению этим же органом <16>.
———————————
<16> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 10.12.2024 N 305-ЭС24-10224.

Таким образом, заявителю при оспаривании отказа в выкупе следует указывать на обстоятельства, свидетельствующие как о правомерности фактического использования, если оно сложилось до утверждения действующих правил, так и о противоречивости действий государственных органов и допускаемом ими злоупотреблении правом.

Несоответствие наименования ВРИ земельного участка,
указанного в ЕГРН, наименованиям ВРИ
согласно градостроительному регламенту

Дополнительно к иным обстоятельствам или в качестве самостоятельного основания для отказа в выкупе земельного участка можно встретить указание на то, что в отношении земельного участка установлен ВРИ с таким наименованием, которое в принципе отсутствует в градостроительном регламенте.

Напомним, что согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ ВРИ земельных участков определяются в соответствии с классификатором. В настоящее время действует Классификатор, утвержденный Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) от 10.11.2020 N П/0412, который заменил прежний Классификатор Министерства экономического развития Российской Федерации <17>. Соответственно, и в ПЗЗ наименование ВРИ для территориальных зон определяется согласно Классификатору, который со временем может измениться либо утратить силу.
———————————
<17> Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (зарегистрирован в Минюсте России 08.09.2014 N 33995).

Очевидно, что в таком случае почти наверняка наименование ВРИ участка не будет дословно соответствовать тому перечню, что содержится в градостроительном регламенте. И даже при использовании в одном и в другом случае близких по значению слов или синонимичных формулировок уполномоченный орган может прийти к выводу о несоответствии их друг другу (например, в ЕГРН указано «для размещения промышленных объектов», а в градостроительном регламенте — «производственная деятельность»).

На такие обстоятельства уполномоченные органы могут ссылаться, например, вкупе с рассмотренным выше основанием несоответствия фактического использования требованиям ПЗЗ. Между тем согласно пункту 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. Возможности же оспаривания отказа в выкупе в таком случае следует оценивать прежде всего в зависимости от тех же самых обстоятельств, что рассмотрены нами выше (то есть от того, как и при каких обстоятельствах сложилось такое фактическое землепользование).

Если же уполномоченный орган не имеет замечаний к фактическому землепользованию, то, вероятнее всего, речь идет о тех случаях, когда несоответствие градостроительному регламенту как таковое отсутствует, но ВРИ был присвоен земельному участку до утверждения классификатора ВРИ и (или) принятия ПЗЗ либо внесения в них изменений.

Соответственно, для определения перспектив спора в подобной ситуации важно понимать, является ли выявленное несоответствие лишь текстуальным и отвечает ли осуществляемая на участке согласно ВРИ деятельность по своему содержанию применимому градостроительному регламенту. Ведь ВРИ земельного участка мог быть определен еще до утверждения классификатора либо в соответствии с наименованием, предусмотренным ранее действовавшим классификатором, но по своему содержанию соответствовать разрешенному использованию для конкретной территориальной зоны.

Например, в отношении земельного участка установлен ВРИ «для оздоровительных целей», и на нем размещен физкультурно-оздоровительный комплекс. При этом градостроительный регламент территориальной зоны, в границах которой расположен участок, включает в себя ВРИ «обеспечение занятий спортом в помещениях» с кодом 5.1.2, который согласно классификатору имеет следующее описание: «размещение спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов в зданиях и сооружениях».

Представляется, что в таком случае отказ в выкупе ввиду отсутствия в градостроительном регламенте ВРИ «для оздоровительных целей» будет как минимум противоречить здравому смыслу. Применение положений пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ не должно сводиться к установлению «побуквенного» соответствия ВРИ.

Законодатель предусмотрел решение проблемы со «старыми» ВРИ: собственник здания (сооружения) при условии, что земельный участок предоставлен ему в аренду, может обратиться в уполномоченный орган с заявлением об установлении соответствия ВРИ классификатору (например, в Санкт-Петербурге таким органом является Комитет по градостроительству и архитектуре). Эту возможность всем правообладателям участков предоставляет пункт 13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ. Принятое решение об установлении соответствия впоследствии подлежит направлению в Росреестр для внесения изменений в ЕГРН согласно пункту 2 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Однако Закон не обязывает вносить в таком случае изменения в договор аренды, ввиду чего возникает коллизия между целью предоставления участка по такому договору и ВРИ, указанным в ЕГРН.

Кроме того, собственник все равно рискует тем, что соответствие будет установлено хоть и близкому по значению ВРИ по классификатору, но именно такой ВРИ не будет поименован в градостроительном регламенте (в классификаторе ВРИ классифицированы по группам и не всегда в территориальной зоне содержатся все ВРИ, относящиеся к одной и той же группе).

В качестве доступного средства доказывания может выступать заключение специалиста с выводами об установленном назначении и использовании объектов недвижимости, а также соответствии их как ВРИ по ЕГРН, так и требованиям градостроительного регламента, сделанными по результатам осмотра и обследования земельного участка.

Несоответствие проекту планировки территории

Собственник объекта недвижимости также может столкнуться с отказом по причине несоответствия ВРИ и (или) цели использования земельного участка, указанной в заявлении, утвержденному проекту планировки территории (далее — ППТ).

Сразу отметим, что нами не рассматриваются ситуации утверждения документации по планировке территории, предусматривающей размещение в границах выкупаемого участка объектов федерального, регионального или местного значения, так как для данных случаев установлено отдельное основание для отказа в предоставлении — пункт 17 статьи 39.16 ЗК РФ.

Но если речь идет исключительно о несоответствии использования участка функциональному назначению, предусмотренному ППТ, то такое несоответствие не может являться основанием для отказа в выкупе в силу отсутствия соответствующего основания в ЗК РФ.

К такому выводу пришел и Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Суд указал, что поскольку объект капитального строительства был правомерно возведен на земельном участке с получением всей необходимой разрешительной документации и на момент его строительства ППТ утвержден не был, то основания для отказа в выкупе отсутствуют (Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга от 26.04.2022 по делу N А56-8657/2022, оставлено в силе Постановлениями Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2022 и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.12.2022).

Примечательно, что ранее в Московской области действовало Распоряжение Министерства имущественных отношений Московской области от 27.12.2018 N 15ВР-1824 <18> об утверждении административного регламента (далее — Регламент), в соответствии с пунктом 13.2.34 которого несоответствие цели использования испрашиваемого земельного участка основным ВРИ, установленным в территориальных зонах ППТ, являлось основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка (в том числе под объектом капитального строительства).
———————————
<18> Распоряжение Министерства имущественных отношений Московской области от 27.12.2018 N 15ВР-1824 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена».

Такой отказ признавался судами законным, в частности Решением Арбитражного суда Московской области от 26.09.2024 по делу N А41-49470/2024.

Вместе с тем указанный пункт Регламента противоречит ЗК РФ, так как вводит дополнительные основания для отказа, не предусмотренные федеральным законодательством.

В настоящее время в новом Регламенте, утвержденном Распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 31.05.2024 N 15ВР-1072 <19>, такого основания не предусмотрено. Тем не менее аналогичные положения до сих пор сохранились в некоторых муниципальных нормативных правовых актах <20>.

———————————
<19> Распоряжение Министерства имущественных отношений Московской области от 31.05.2024 N 15ВР-1072 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена».
<20> См., например: пункт 2.8.2.6 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, без проведения торгов, утвержденного Постановлением исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 26.04.2023 N 1189, пункт 2.8.2.6 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, без проведения торгов, утвержденного Постановлением исполнительного комитета муниципального образования г. Набережные Челны от 28.12.2021 N 8504, пункт 2.8.2.4 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, или земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, в собственность бесплатно», утвержденного Постановлением администрации городского округа с внутригородским делением город Махачкала от 27.12.2023 N 912.

Нередко также встречаются ситуации, когда объект был возведен уже после утверждения ППТ и с иным функциональным назначением, чем это предусмотрено документацией по планировке территории. При отказе в таком случае собственник может ссылаться на утрату ППТ своего значения, смену ВРИ земельного участка после утверждения ППТ, строительство объекта в соответствии с требованиями градостроительного законодательства и при получении необходимой разрешительной документации и иные обстоятельства, свидетельствующие о правомерном поведении.

Также представляется, что отказ в выкупе по любым дополнительным основаниям, прямо не предусмотренным в ЗК РФ, следует признавать незаконным, поскольку согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 ЗК РФ отказ допускается только при наличии оснований, предусмотренных статьей 39.16 ЗК РФ. Про региональные и местные нормативные акты речи не идет, тем более что регулирование таких вопросов в целом не отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии со статьями 10 и 11 ЗК РФ.

Ввиду этого земельный участок под объектом недвижимости, правомерно возведенным как до, так и после утверждения документации по планировке территории, может быть выкуплен его собственником вне зависимости от соответствия ВРИ и функционального назначения участка по ППТ.

Хотя в силу предстоящих изменений стоит отметить, что ППТ придается более важное значение в регулировании вопросов определения ВРИ земельных участков. Так, в случаях, предусмотренных пунктом 5 статьи 14.2 ЗК РФ, выбор правообладателя будет ограничен теми ВРИ, которые установлены документацией по планировке территории, независимо от их соответствия градостроительному регламенту. Например, к числу таких случаев относится утверждение документации по отношению к искусственным земельным участкам, участкам в свободной экономической зоне и некоторым иным. При этом перечень открытый и иные случаи могут быть установлены как другими положениями ЗК РФ, так и федеральными законами. Кроме того, правообладатель земельного участка, использование которого в соответствии с документацией по планировке территории предусматривается в иных целях, чем жилищное строительство, не вправе выбирать ВРИ земельного участка, предусматривающий строительство многоквартирных домов, даже в том случае, если жилищное строительство допускается градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 14.4 ЗК РФ).

В связи с новыми положениями, как нами уже указывалось выше, законодатель также предусмотрел возможность использования участков, зданий и сооружений без установления сроков приведения такого использования в соответствие с документацией по планировке территории. В совокупности эти положения могут быть ошибочно истолкованы как ограничивающие собственника в выборе ВРИ участка и объектов капитального строительства (как вновь возводимых, так и существующих) во всех случаях наличия утвержденного ППТ. Следствием такого вывода могут быть и необоснованные отказы в выкупе ввиду несоответствия использования функциональному назначению или ВРИ, предусмотренным документацией.

Вместе с тем, во-первых, законодатель прямо предусмотрел ограничение в выборе лишь для определенных случаев утверждения ППТ и для жилищного строительства. Во-вторых, несмотря на поправки, статья 39.16 ЗК РФ не была дополнена новыми основаниями для отказа в предоставлении земельного участка в собственность без торгов. Документация по планировке территории не регулирует вопросы эксплуатации существующих зданий и сооружений, ею выполняются иные задачи, а выкуп обусловлен именно необходимостью обеспечить рациональное использование земельных ресурсов.

В заключение отметим, что вопрос законности отказа в выкупе во многом зависит от того, каким образом складывалось фактическое землепользование применительно к конкретному земельному участку, имеется ли в действительности несоответствие разрешенному использованию и если имеется, то в силу каких обстоятельств оно возникло (будь то несоответствие ВРИ требованиям градостроительного регламента или сведениям, указанным в ЕГРН). Каждый случай действительно индивидуален, а имеющуюся судебную практику все еще сложно назвать единообразной, тем не менее некие общие принципы и правовые позиции уже выработаны судами, их мы и попытались систематизировать и отразить в настоящей статье. Поправки, вступающие в силу с 1 марта 2026 года, также восприняли опыт прошлых лет и должны повлиять в будущем на выравнивание практики по принимаемым решениям.

С учетом проведенного исследования мы рекомендуем до обращения с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность предпринять следующие шаги:

• установить разрешенное использование земельного участка по ЕГРН, по градостроительному регламенту, по договору аренды (при его наличии), функциональное назначение по ППТ (если утвержден);
• определить назначение, наименование и ВРИ зданий и сооружений согласно ЕГРН, фактическое функциональное назначение объектов недвижимости и некапитальных построек, расположенных в границах участка (в указанных целях могут быть также использованы данные инвентаризационного учета);
• оценить соответствие фактического использования земельного участка и объектов на нем разрешенному использованию;
• собрать документы в подтверждение того, когда и как сложилось фактическое использование;
• оценить необходимость и возможность приведения ВРИ в соответствие с классификатором, и (или) фактическим использованием, и (или) градостроительным регламентом;
• при необходимости обратиться к кадастровому инженеру для подготовки заключения по вопросам использования земельного участка (одновременно с этим может быть поставлен вопрос о соразмерности, которую уполномоченные органы и суды также оценивают при рассмотрении заявлений о выкупе).

Авторы: В.В. Дозорова, А.А. Морозова