В представленной работе исследуется правовая природа муниципальной собственности. Из анализа законодательства сделан вывод в отношении собственника муниципального имущества. Исследования показали, что, несмотря на множественность субъектов, осуществляющих права собственника имущества местного самоуправления, единственным легитимным собственником муниципального имущества является само муниципальное образование.

Имущество местного самоуправления является объектом права муниципальной собственности. Согласно ст. 130 и 132 Конституции муниципальная собственность не является разновидностью государственной и представляет собой отдельную, самостоятельную форму собственности, существующую обособленно, хотя и параллельно с государственной. Соответственно право муниципальной собственности должно рассматриваться как самостоятельное право, несмотря на то, что по своему характеру и юридической природе оно находится в одном ряду с правом государственной собственности. Это связано с тем, что посредством органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы. Помимо этого, местное самоуправление, не обладая суверенитетом в отличие от государства, тем не менее наделено рядом нормотворческих функций <1>.
———————————
<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 2-е изд., испр. и доп., с использованием судебно-арбитражной практики / Рук. авт. кол. О.Н. Садиков. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2003. С. 507.

Муниципальная собственность согласно п. 1 ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <2> служит экономической основой осуществления населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.
———————————
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Муниципальная собственность по своей природе выражает скорее экономическую составляющую отношений, возникающих между органами местного самоуправления в процессе исполнения ими социально-экономических функций и иными субъектами, обеспечивающими жизнедеятельность муниципального образования, нежели юридическую. Именно муниципальная собственность является экономическим базисом, на основе которого строится здание социальной защиты населения на территории муниципального образования.

В законодательных актах не всегда четко сформулировано определение собственника как субъекта права муниципального имущества. В одном случае собственником является муниципальное образование, в другом — органы местного самоуправления, в третьем — местное население. Такая неопределенность не может быть урегулирована только законами субъекта РФ, хотя бы потому, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Отсутствие конкретики усложняет право неопределенного собственника на муниципальное имущество. Необходимо четко, в законодательном порядке определить, кого считать субъектом права муниципальной собственности. Во всяком случае, это необходимо для выяснения, на ком лежит бремя ответственности по исполнению обязательств, связанных с осуществлением права собственности муниципальным имуществом.
Конституция РФ в ст. 130 так определяет собственника муниципального имущества: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Статья 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Однако более расширенное толкование законодательства дает возможность утверждать, что помимо населения муниципального образования и органов местного самоуправления осуществлять права собственника муниципального имущества могут должностные лица местного самоуправления.

В этой связи А.А. Уваров делает вывод: «Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации — это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и следовательно, такая передача права собственности с точки зрения гражданского права не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме» <3>.
———————————
<3> Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. N 3-4. С. 33.

Если говорить о реализации местным населением своих прав на муниципальное имущество, то эти права могут осуществляться как посредством форм непосредственной муниципальной демократии, так и опосредованно, т.е. через институты представительной демократии местного самоуправления. Однако это даже не ограниченное право собственности, а лишь право на управление муниципальным имуществом от имени муниципального образования.

Исходя из общего смысла назначения местного самоуправления, в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.

По мнению Н.С. Бондаря и С.А. Зинченко, «право муниципальной собственности нельзя охарактеризовать как элементарное, простое: оно носит системный характер» <4>. Данное право необходимо рассматривать через четыре уровня его развития, где Советы, администрации и созданные ими органы непосредственно, через население, путем проведения референдума или через иные территориальные формы демократии осуществляют правомочия распоряжения и управления муниципальной собственностью, т.е. рассматриваемое право они представляют как целостную систему, которая носит системный характер.
———————————
<4> Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. N 3. С. 89.

Несомненно, правильны выводы О.В. Берга, утверждающего, что «наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника — муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу» <5>.
———————————
<5> Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 2.

Соответственно делегированное правомочие на управление и распоряжение собственностью не делает управомоченное лицо собственником. Если, к примеру, взять унитарное муниципальное предприятие, то порядок его создания принимается представительным органом местного самоуправления на основании решения, которым утверждается перечень муниципальной собственности, которая передается данному предприятию. Но тем не менее учредителем муниципального унитарного предприятия может выступать только муниципальное образование, а не орган местного самоуправления, принявший решение о его создании, так как он, орган местного самоуправления, не является собственником передаваемого предприятию муниципального имущества.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления и население муниципального образования в рамках законодательства лишь осуществляют права собственника от имени муниципального образования, но не являются собственниками. Единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности является исключительно муниципальное образование.

Читайте ещё по этой теме:

• Муниципальные образования как субъекты права распоряжения земельными участками

Автор: В. И. Глинка