Гражданско - правовая (имущественная) ответственность государства связана с определением его статуса как одного из участников гражданско - правовых отношений. Гражданское законодательство РФ исходит из принципа множественности субъектов, имеющих статус "государства". К ним пунктом 1 статьи 124 ГК РФ отнесены Российская Федерация и ее субъекты (составляющие вместе с муниципальными образованиями категорию "публично - правовых образований"). Каждый из этих публично - правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества (п. 2 ст. 212, статьи 214 и 215 ГК РФ), в связи с чем, в частности, исключается и его имущественная ответственность по обязательствам других публично - правовых образований (пункты 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). Данное положение предопределяет как необходимость участия публично - правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ), являющимися обычными субъектами гражданского права. Указанное равенство также составляет один из основополагающих частноправовых принципов, определяющих гражданско - правовой статус государства и других публично - правовых образований (субъектов) в российском правопорядке. Поскольку собственниками соответствующего имущества и, следовательно, субъектами гражданских правоотношений законом признаются именно перечисленные публично - правовые образования как целое, возникает вопрос о том, кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте. Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени этих субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично - правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско - правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично - правовой статус соответствующих органов государства (Законом о правительстве, положениями о конкретных министерствах и ведомствах и т.п.).
Из этого следует, что понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско - правовому статусу публично - правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско - правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности (а потому и взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства, как это имеет место в некоторых зарубежных правопорядках - см., например, п. 2 параграфа 26 и параграф 28 Германского гражданского уложения). Государственные органы в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно - правовой статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско - правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство).
Однако во многих случаях органы государственной власти одновременно имеют и самостоятельную гражданскую правосубъектность, являясь госбюджетными учреждениями - юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество (например, Министерство финансов Российской Федерации). В таких ситуациях появляется еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично - правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) - самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично - правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем - определение субъекта имущественной ответственности.
Ведь государство, как и другие публично - правовые образования, в силу пункта 3 статьи 126 ГК РФ либо вообще не отвечает по обязательствам своих юридических лиц (прежде всего унитарных предприятий), либо несет по ним только субсидиарную ответственность (если речь идет о бюджетных учреждениях или казенных предприятиях). С другой стороны, и сами эти юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам создавшего их публично - правового образования (п. 2 ст. 126 ГК РФ), что и потребовало разграничения имущества, на которое можно обратить взыскание по долгам государства или по долгам созданного им унитарного предприятия или учреждения (п. 1 ст. 126 ГК РФ). При этом ответственность имуществом соответствующей казны (абз. второй п. 4 ст. 214 и абз. второй п. 3 ст. 215 ГК РФ), то есть "не распределенным" между отдельными юридическими лицами на ограниченном вещном праве государственным или муниципальным имуществом, в таких случаях предопределяет выступление от имени публично - правового образования его финансового органа (министерства, департамента, управления или отдела финансов), если только иное прямо не предусмотрено законодательством (ст. 1071 и п. 3 ст. 125 ГК РФ). На этом основании можно сделать вывод о наличии именно у финансовых органов публичной власти своего рода "общей компетенции" в сфере имущественной ответственности публично - правовых образований либо участия последних в имущественном обороте своими финансовыми (бюджетными) средствами (например, при эмиссии от своего имени облигаций или иных ценных бумаг, выдаче гарантий или поручительств и т.п.).
Таким образом, ответ на поставленный выше вопрос зависит от того, в чьих интересах - публично - правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) - возникло то или иное гражданское (чаще всего, договорное) правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества - непосредственно государственного или имущества этого юридического лица - включается результат товарообмена (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т.д.). Так, в соответствии с Федеральными законами "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" в роли государственного заказчика выступают федеральные органы исполнительной власти. Однако соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд названных органов власти. Поэтому их стороной - покупателем товаров (и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) в действительности является непосредственно публично - правовое образование в целом (в данном случае - Российская Федерация), а не тот или иной орган власти. Вместе с тем государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ).
В деликатных правоотношениях этот вопрос обычно решается проще. Если причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично - правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично - правовое образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ). Если же речь идет об "обычном" причинении вреда, например возникшем в результате наезда на пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинителя - соответствующее юридическое лицо (в данном случае - на владельца автомобиля).
Иногда, впрочем, бывает непросто определить, обладает ли государственная (госбюджетная) организация правами юридического лица. Это, в частности, касается войсковых частей, самостоятельных подразделений крупных государственных вузов и некоторых других учреждений. Так, в практике до сих пор встречаются договоры, в том числе кредитные, заключенные с военно - строительными организациями, не обладающими правами юридического лица ("отдельными монтажными ротами" или батальонами, "управлениями начальника работ" и т.д.) и не имеющими полномочий на заключение соответствующих договоров от имени юридических лиц, в состав которых они входят. Разумеется, такие "договоры" не порождают тех гражданско - правовых последствий, на которые рассчитывали их участники. С другой стороны, факультеты и другие обособленные подразделения государственных высших учебных заведений, обладающие правами юридического лица, иногда пытаются скрыть свою правосубъектность (и обособленное имущество) за юридической личностью своего вуза. Такие ситуации разрешаются в зависимости от наличия или отсутствия государственной регистрации соответствующей организации в качестве юридического лица и содержания ее учредительных документов, обычно так или иначе отражающих ее самостоятельный или иной гражданско - правовой статус.
Изложенные ранее общие положения о гражданской правосубъектности и имущественной ответственности государства (и других публично - правовых образований) по своим гражданско - правовым обязательствам, к сожалению, не всегда с должной степенью четкости воплощаются в других (помимо ГК РФ) законодательных и подзаконных актах. При этом противоречивые или сомнительные положения этих актов связаны как с некомпетентностью их разработчиков, так и с непрекращающимися попытками прямого нормативного закрепления за публично - правовыми образованиями определенных преимуществ и льгот, отсутствующих у других участников гражданского оборота.
Одним из примеров, иллюстрирующих сказанное, может служить ситуация, касающаяся эмиссии государственных займов (облигаций) и ответственности государства за выплаты по ним перед облигационерами. С точки зрения гражданского права она очевидна. Поскольку государственные займы являются добровольными (п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 817 ГК РФ), они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским (частным), а не финансовым (публичным) правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско - правовом договоре - договоре государственного займа (п. 1 ст. 817 ГК РФ). Отсюда вытекает и запрет изменения условий выпущенного в обращение займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ), представляющий собой частный случай общего запрета одностороннего изменения условий заключенного договора (статьи 450 - 452 ГК РФ).
Однако с точки зрения финансового законодательства эта ситуация усложняется и запутывается. Во-первых, государство считает себя вправе эмитировать облигации в самых различных формах - "казначейских векселей", "казначейских обязательств", "золотых сертификатов Минфина", "жилищных сертификатов" и т.д., - иногда намеренно не используя понятие облигации с целью вывести соответствующие правоотношения из-под действия гражданского законодательства о договоре займа. Во-вторых, согласно статьям 8 и 9 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", рассматривающего такие отношения как финансово - правовые (публично - правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти управомочены утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций "в форме нормативных правовых актов", а не в форме типовых условий договора присоединения (ст. 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменять и (или) "дополнять" содержание таких "нормативных правовых актов" (ч. 2 ст. 12 названного Федерального закона), тем самым обходя на "законном основании" установленный гражданским кодексом запрет (который, кстати, в общем виде содержится даже в абз. третьем п. 2 ст. 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В-третьих, исполнение заемного обязательства согласно абзацу второму пункта 2 статьи 2 названного Федерального закона должно осуществляться в соответствии с утвержденным бюджетом на соответствующий финансовый год. Поэтому отсутствие в бюджете средств на погашение займа тоже становится "законным основанием" для отказа в удовлетворении требований заимодавцев - облигационеров (что и было недавно продемонстрировано при отказе от выплат по государственным краткосрочным бескупонным облигациям (ГКО) и по облигациям внутреннего валютного займа ("вэбовкам"), в том числе собственным гражданам - кредиторам).
Более того, публичным законодательством запутан вопрос о субъекте эмиссии и тем самым - о субъекте ответственности по государственным займам. С одной стороны, в статье 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и в пункте 1 статьи 101 Бюджетного кодекса указано, что "управление государственным внутренним долгом" Российской Федерации осуществляется федеральным правительством, что как будто бы делает именно его ответственным за выплаты по этому долгу. Кроме того, до вступления в силу норм Бюджетного кодекса, то есть до 1 января 2000 г., действовал Закон Российской Федерации от 13 ноября 1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации". В статье 1 этого Закона говорилось, что государственным внутренним долгом Российской Федерации являются "долговые обязательства Правительства Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации". Следовательно, должником по федеральным займам необходимо было считать именно федеральное правительство.
С другой стороны, статьей 165 того же Бюджетного кодекса установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг выступает федеральное министерство финансов, которое и осуществляет затем управление государственным внутренним долгом "в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". Это же правило по сути воспроизведено и в пункте 3 статьи 2 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", согласно которому эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает "федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства Российской Федерации отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета", то есть федеральное министерство финансов. Оно же закреплено в пункте 28 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (согласно пункту 29 которого именно данное министерство "управляет государственным внутренним долгом") и в пункте 1.2 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. N 458.
Наконец, в Бюджетном кодексе содержится и третий, наиболее "мудрый" ответ на этот же вопрос: согласно пункту 2 статьи 104 право на осуществление "государственных внутренних заимствований" (то есть займов) от имени Российской Федерации одновременно принадлежит как федеральному правительству, так и "уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти" (то есть Министерству финансов Российской Федерации). Такая ситуация дает возможность представителям Минфина России в судебных процессах о взыскании долгов по государственным займам требовать привлечения федерального правительства в качестве "надлежащего ответчика" или соответчика по иску, затягивая и усложняя процесс и иногда ставя судей перед неразрешимой (с точки зрения действующего законодательства) дилеммой.
В таких условиях, к сожалению, не приходится говорить об особой надежности государства как должника - заемщика (как и выпускаемых им ценных бумаг), свойственной развитым правопорядкам.
Не менее серьезные вопросы возникают и при попытках применения субсидиарной ответственности государства по долгам своих учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Публично - правовое (финансовое) регулирование, необоснованно вторгаясь и в эту, по сути чуждую для него область гражданско - правовых отношений, тоже закрепляет здесь различные привилегии и преимущества в охране государственных (публичных) интересов, пренебрегая частноправовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли их участников (абз. первый п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Во-первых, это касается содержания и исполнения гражданско - правовых договоров, заключенных бюджетным учреждением. Действующий Бюджетный кодекс установил, что при уменьшении объема бюджетных средств, выделенных учреждению для финансирования заключенных им договоров, оно и "другая сторона подобного договора" должны согласовать новые сроки и другие его условия, причем контрагент вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения лишь реальных убытков, но не упущенной выгоды, возникшей в результате изменения условий соответствующего договора (п. 4 ст. 161). Тем самым сторона "подобного договора", например энергоснабжающая организация, ставится в заведомо неблагоприятные условия, связанные с возможностью принудительного пересмотра условий заключенного ею договора и ограничением имущественной ответственности контрагента (а тем самым - и учредившего его государства как субъекта субсидиарной ответственности по его долгам). Нет нужды подробно говорить о противоречии этих правил принципу свободы договора и другим основополагающим началам гражданско - правового регулирования. Ясно, что такая ситуация устанавливается государством в целях ограничения или исключения собственной имущественной ответственности, что нарушает основополагающий принцип равенства его с другими участниками гражданских правоотношений.
Во-вторых, Бюджетный кодекс установил в статье 239 "иммунитет бюджетов", допускающий обращение взыскания на бюджетные средства только по судебным решениям <*> и только в случаях деликтных обязательств (статьи 1069, 1070 ГК РФ), а также по искам бюджетных учреждений о "возмещении в размере недофинансирования". Тем самым сделана еще одна попытка исключить возможность обращения взыскания на эти средства по правилам о субсидиарной ответственности собственника по долгам своего учреждения (кстати, вовсе не требующей для своей реализации обязательного судебного решения - см. п. 1 ст. 399 ГК РФ).
В-третьих, пункт 3 статьи 161 Бюджетного кодекса в прямом противоречии с пунктом 2 статьи 298 ГК РФ требует от бюджетного учреждения составления и утверждения в вышестоящем органе единой сметы доходов и расходов, включающей как доходы, получаемые учреждением из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и доходы от осуществления разрешенной ему предпринимательской деятельности. Впоследствии это положение также дает основания для исключения или ограничения субсидиарной ответственности государства - учредителя по долгам своего учреждения, ибо появляется возможность обратить взыскание по таким долгам, чаще всего образовавшимся в результате "недофинансирования" (например, перед энергоснабжающими организациями), то есть по вине государства, на имущество, полученное учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности.
Между тем в соответствии с гражданским законодательством такое имущество принадлежит учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющемся правом оперативного управления (и потому подлежащем отдельному бухгалтерскому учету), и с рассматриваемых позиций должно служить для удовлетворения требований кредиторов учреждения по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности. Его серьезное уменьшение по основаниям, установленным изложенными выше правилами Бюджетного кодекса (к сожалению, так или иначе обычно поддерживаемым и арбитражно - судебной практикой), представляет угрозу имущественным интересам таких кредиторов - контрагентов бюджетного учреждения, а также лишает практического смысла рассуждения об особом характере вещного права учреждения на доходы и имущество, полученные в результате ведения разрешенной ему предпринимательской деятельности.
Хотя в соответствии со сложившимся в практике толкованием правила п. 2 ст. 298 ГК РФ объектом взыскания кредиторов по обязательствам, которые должны были финансироваться бюджетом, могут быть лишь денежные средства ("доходы"), полученные учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности, а не иное имущество, тем не менее "приоритет охраны прав бюджета" (то есть государства) проявляется здесь достаточно отчетливо (подробнее см., напр.: Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений // Законодательство. 2000. N 12. С. 12 - 13).
Такими способами государство пытается прямо или косвенно ограничить свою имущественную ответственность в сравнении с ответственностью иных, обычных участников оборота. В связи с этим нельзя не отметить и другую тенденцию современного отечественного финансового законодательства, к сожалению подтверждающую сказанное. В Федеральных законах о федеральном бюджете на 1997 и 1998 годы появилось правило о том, что "нормативные правовые акты", влекущие дополнительные расходы средств федерального бюджета или сокращающие его доходную базу, реализуются лишь при наличии источников дополнительного поступления средств в бюджет, либо соответствующего сокращения его расходов <*>. Само по себе это правило не вызывает принципиальных возражений, ибо позволяет ограничивать поистине необузданные "аппетиты" отечественного законодателя, нередко готового принимать любые решения, никак не сообразуясь с экономическими и иными реалиями. Достаточно вспомнить, что именно законами о бюджете было в конце концов парализовано абсурдное правило пункта 3 статьи 30 Закона "О собственности в РСФСР" (включенное в него по инициативе нескольких депутатов и их консультантов вопреки мнению его разработчиков), согласно которому государство должно было возмещать всякий имущественный ущерб, нанесенный частному собственнику преступлением (взыскивая его потом в регрессном порядке с виновного лица, что, по мысли тогдашнего законодателя, должно было, в частности, способствовать ускорению расследования многих преступлений имущественного характера и резкому повышению уровня борьбы с преступностью).
Однако разумное ограничение законодателя в этих ежегодно принимаемых законах приобрело совершенно иной смысл. Министерство финансов Российской Федерации уже в своих письмах от 16 октября и от 27 ноября 1997 г. указывало, что "возмещение морального и материального ущерба, причиненного следственными и судебными органами, не предусмотрено в составе расходов федерального бюджета на 1997 год, утвержденных соответствующим законом", и на этом основании требовало от судов (!) "конкретизировать" в своих решениях "источник выплаты в зависимости от нанесшего ущерб субъекта... например, за счет финансирования органов внутренних дел либо за счет финансирования органов прокуратуры", игнорируя положения статьи 53 Конституции Российской Федерации и статьи 1071 ГК РФ.
Таким образом, рассматриваемое правило постепенно, но довольно быстро переросло в совершенно незаконное, неконституционное ограничение прав и интересов участников оборота. В законах о федеральном бюджете на 1999 и 2000 годы оно существенно расширилось по содержанию и приобрело принципиально иные черты. Теперь уже любые законы и нормативные акты, "не обеспеченные источниками финансирования" либо "противоречащие" названным законам о федеральном бюджете, просто "не подлежат исполнению". Следовательно, закон о бюджете стал у нас своего рода "суперзаконом", подлинной "экономической конституцией", имеющей силу едва ли не большую, чем настоящая Конституция, ибо прежде, чем применять любой закон или подзаконный нормативный акт, следует убедиться в его полном соответствии закону о бюджете (то есть в полной обеспеченности бюджетным финансированием), а вовсе не Конституции или иным законам!
Иными словами, отсутствие бюджетных средств становится безусловным основанием к отмене любых обязательств государства, хотя в гражданском праве, как давно известно, отсутствие у должника необходимых денежных средств никогда не являлось и не могло стать основанием освобождения его от ответственности (ср. п. 3 ст. 401 ГК РФ). Это само собой разумеющееся для обычного участника имущественного оборота правило по сути парализуется, а федеральное государство, используя законодательные возможности публичной власти, вновь поставило себя в привилегированное положение, нарушив принцип равенства в отношении других участников гражданского оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ).
Читайте ещё по этой теме:
- Ущерб, причиненный бездействием судебного пристава-исполнителя, возмещается государством
- Ответственность местных органов власти за противодействие при строительстве объектов. Анализ споров
Автор: Е.А. Суханов