Изменение категории земельных участков сельскохозяйственного назначения

Развитие хозяйственной деятельности и предпринимательства в Российской Федерации неизбежно приводит к увеличению количества объектов строительства (объекты промышленности, склады, магазины, многоэтажные жилые дома, автозаправочные станции, объекты связи и т.д.). Большинство подобных объектов может быть возведено только в пределах земель, относящихся к определенным категориям. При этом на землях сельскохозяйственного назначения строительство таких объектов, как правило, не допускается. В этой связи довольно часто возникает потребность в переводе земельных участков из одной категории в другую.

Вместе с тем согласимся с Н.С. Волковой и Г.Г. Ишембитовой в том, что на практике перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию не является частым явлением, потому что для того, чтобы перевести земли сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, необходимо соблюдение ряда условий, и если местоположение участка не будет соответствовать законодательно установленным критериям, то перевод будет невозможно произвести <1>.

--------------------------------

<1> Волкова Н.С., Ишембитова Г.Г. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в земельные участки для индивидуального жилищного строительства: основания и критерии // E-Scio. 2018. N 1(16). С. 54 - 56.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <2> (далее - Закон N 172-ФЗ) в число обязательных документов, предоставляемых заинтересованным в переводе лицом, входит согласие правообладателя на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка. Вместе с тем в Законе N 172-ФЗ законодатель не пояснил, кого следует понимать под правообладателем земельного участка, у которого необходимо получать согласие на перевод.

--------------------------------

<2> Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ.

В этой связи вполне логично возникает вопрос, необходимо ли получать согласие на перевод у арендатора (в случае если инициатором перевода выступает субарендатор земельного участка), так как в соответствии со ст. 5 Земельного кодекса РФ <3> (далее - ЗК РФ) правообладателями земельных участков являются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

--------------------------------

<3> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.

Напомним, что в соответствии с п. 6 ст. 22 ЗК РФ арендатор земельного участка имеет право передавать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. При этом на субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные ЗК РФ.

В свою очередь, полагаем, что в случае если инициатором перевода земельного участка из одной категории в другую выступает субарендатор, то согласие на перевод ему необходимо получать так же, как и арендатору, непосредственно у собственника, а не у арендатора земельного участка, так как перевод земельного участка из одной категории в другую относится к правомочию распоряжения. При этом согласно гражданскому и земельному законодательству определять юридическую судьбу имущества (т.е. распоряжаться) может лишь его собственник.

К примеру, ИП "Зубарев А.М." обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании незаконным отказа Правительства Республики Хакасия в переводе земельного участка, принадлежащего ему на праве аренды, из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

При этом администрация Белоярского сельсовета (собственник земельного участка) выразила согласие на перевод вышеуказанного земельного участка из состава земель категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

Постановлением Правительства Республики Хакасия отказано в переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения для размещения склада-ангара.

Материалами дела установлено, что заявитель, получив в аренду указанный выше земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства, самовольно использовал земельный участок не по назначению - для строительства вертолетной площадки и склада-ангара. При этом суд апелляционной инстанции соглашается с доводом Министерства имущественных и земельных отношений Республики Хакасия о том, что принятие решения о переводе спорного земельного участка, по сути, приведет к узакониванию самовольно возведенного объекта недвижимости на земельном участке, не предназначенном для указанных целей.

Вместе с тем согласно п. 3 ст. 4 Закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

При наличии указанных в п. 3 ст. 4 Закона N 172-ФЗ ограничений для перевода спорного земельного участка в другую категорию земель основания для признания оспариваемого отказа незаконным отсутствуют. При этом наличие у заявителя необходимого пакета документов правового значения не имеет <4>.

--------------------------------

<4> См.: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 августа 2017 г. по делу N А74-11786/2016.

В данном случае арендатор земельного участка ИП "Зубарев А.М." получил письменное согласие на перевод у собственника земельного участка - администрации Белоярского сельсовета.

В земельном законодательстве существует пробел, связанный с определением субъектного состава, обладающего правом требования перевода земельного участка из одной категории в другую. В ст. 2 Закона N 172-ФЗ говорится, что заинтересованное лицо может подавать соответствующее ходатайство. Вместе с тем ничего не говорится о необходимости обладания заинтересованным лицом каким-либо правом на земельный участок.

В этой связи согласимся с мнением А.П. Берсенева о том, что при переводе земельных участков из одной категории в другую нередко возникают проблемы, связанные с абстрактностью формулировок, содержащихся в законодательстве. Так, в Законе N 172-ФЗ зачастую используются такие оценочные понятия, как "заинтересованное лицо", "правообладатель", "ненадлежащее лицо" и т.д., которые нуждаются в конкретизации <5>.

--------------------------------

<5> Берсенев А.П. Проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель. В сборнике: Закон и общество: история, проблемы, перспективы: материалы XIX межвузовской студенческой научно-практической конференции (с международным участием). 2016. С. 106 - 108.

Изучение судебно-арбитражной практики показало, что в настоящее время в большинстве случаев суды полагают, что заинтересованное в переводе земельного участка из одной категории в другую лицо должно обладать правами на земельный участок, перевод которого оно инициирует.

К примеру, ООО "Гарант" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отказа министерства имущественных отношений Ставропольского края незаконным и обязании дать согласие на перевод земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности. Решением суда от 11 октября 2018 г. в удовлетворении заявленных требований отказано в связи с тем, что с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона N 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются: 1) кадастровый номер земельного участка; 2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; 3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; 4) права на земельный участок (п. 3 ст. 2 Закона N 172-ФЗ).

В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства (ч. 2 ст. 3 Закона N 172-ФЗ).

Из положений указанных норм следует, что, устанавливая порядок перевода земель из одной категории в другую, законодатель предусмотрел возможность обращения с таким заявлением заинтересованного лица - собственника или иного правообладателя земельного участка.

Вместе с тем ООО "Гарант" не является как собственником, так и арендатором указанных земельных участков, не владеет и не пользуется этим имуществом по иным законным основаниям, следовательно, не может рассматриваться в данном случае в качестве надлежащего заинтересованного лица.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется <6>.

--------------------------------

<6> См.: Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2018 г. по делу N А63-19326/2017.

Существует и прямо противоположный подход, когда суды полагают, что заинтересованное в переводе земельного участка лицо не обязано обладать правами на земельный участок, в отношении которого инициирует перевод в другую категорию. В данном случае суды аргументируют свою позицию тем, что в силу п. 5 ч. 4 ст. 2 Закона N 172-ФЗ к ходатайству прилагается согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. Следовательно, в круг заинтересованных лиц, обладающих правом на обращение с ходатайством, отнесены и лица, не являющиеся правообладателями земельного участка.

Так, например, ИП Девятова Л.Ф. обратилась в арбитражный суд с заявлением к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края о признании незаконными действий, выраженных в отказе в переводе земельных участков из состава земель запаса в категорию земель сельскохозяйственного назначения.

Арбитражный суд Приморского края удовлетворил заявленные предпринимателем требования, признав незаконными действия Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края, несмотря на то что на дату обращения предпринимателя в Департамент зарегистрированных прав на земельные участки не имелось.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Департамент обратился в суд с апелляционной жалобой, обращая внимание на то обстоятельство, что на спорные земельные участки зарегистрировано право собственности Приморского края, в связи с чем ИП является ненадлежащим лицом, которое вправе обращаться с таким заявлением. Обязывая Департамент принять решение о переводе земельных участков из одной категории в другую, суд фактически распорядился имуществом собственника без его согласия.

По мнению судебной коллегии, доводы Департамента о невозможности признания ИП Девятовой Л.Ф. надлежащим лицом, имеющим право на обращение в орган исполнительной власти с ходатайством о переводе земельного участка из одной категории в другую, не могут быть приняты во внимание.

В силу п. 5 ч. 4 ст. 2 Закона N 172-ФЗ к ходатайству прилагается согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. Следовательно, в круг заинтересованных лиц, обладающих правом на обращение с ходатайством, отнесены и лица, не являющиеся правообладателями земельного участка <7>.

--------------------------------

<7> См.: Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2016 г. по делу N А51-1116/2016.

В свою очередь, полагаем, что изменение категории земельного участка может осуществлять лишь субъект, обладающий вещным или обязательственным правом в отношении земельного участка, так как перевод земельного участка из одной категории в другую относится к правомочию распоряжения. В этой связи весьма сомнительным видится право субъекта, не обладающего каким-либо вещным или обязательственным правом в отношении земельного участка, осуществлять действия по распоряжению даже при наличии согласия собственника.

Необходимо также учитывать, что субъект, не обладающий правом на земельный участок, может быть различным. Это может быть лицо, право которого на земельный участок объективно существует, но в силу определенных обстоятельств требует подтверждения (например, при утрате правоустанавливающих документов или при наличии недостатков при оформлении сделки), а может быть и фактический землепользователь, который незаконно занял земельный участок.

Также полагаем, что возможность подобного двоякого толкования положений, содержащихся в Законе N 172-ФЗ, является недостатком указанного законодательного акта, который нуждается в устранении посредством внесения соответствующих изменений.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, которые связаны с обстоятельствами, указанными в ст. 7 Закона N 172-ФЗ.

К подобным обстоятельствам относятся:

1. консервация земель;
2. создание особо охраняемых природных территорий или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
3. установление или изменение черты населенных пунктов;
4. размещение промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
5. включение непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
6. строительство линейных объектов при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
7. выполнение международных обязательств Российской Федерации, обеспечение обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
8. добыча полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
9. размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Необходимо отметить, что наличие указанных обстоятельств не является исключительным случаем, при котором допускается перевод земельного участка из одной категории в другую. Соответственно, помимо наличия одного из описанных обстоятельств, для перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию необходимо подтвердить исключительность данного перевода.

Отметим также, что некоторые авторы, на наш взгляд, ошибочно понимают под исключительными случаями обстоятельства, перечисленные в ст. 7 Закона N 172-ФЗ <8>.

--------------------------------

<8> Сапоткина Т.И. Споры в отношении земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда // Арбитражные споры. 2016. N 4. С. 47 - 82.

Ошибочность данной позиции подтверждается исследованием судебно-арбитражной практики, которое показало, что суды, как правило, под исключительным случаем понимают объективную, согласующуюся с общественно значимыми интересами необходимость в изменении целевого назначения земельного участка. При определении наличия или отсутствия исключительности судами также принимаются во внимание интересы смежных землепользователей, которые затрагиваются в связи с изменением категории соседнего земельного участка.

Так, например, Б. обратился в суд с требованием о признании незаконным распоряжения Правительства Свердловской области об отказе в переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

В обоснование требования указал, что является собственником четырех земельных участков. Намеревался разместить на них спортивные объекты (гольф-клуб и ипподром). Однако оспариваемым распоряжением ему в этом было отказано в связи с отсутствием документов, подтверждающих исключительность случая, при котором допускается перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда, в удовлетворении иска Б. отказано. Отказывая в иске, суды двух инстанций указали следующее.

Статьей 7 Закона N 172-ФЗ предусмотрено, что перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях. Одним из них, как справедливо указал Б., является создание особо охраняемых природных территорий или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения. В отношении принадлежащих истцу земельных участков соответствующее постановление администрации о включении их в границы земель особо охраняемых территорий рекреационного назначения с разрешенным использованием "для размещения объектов отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан" действительно имеется.

В то же время объективная, согласующаяся с общественно значимыми интересами необходимость в изменении целевого назначения земельных участков истца с сельскохозяйственного использования на рекреационное для размещения гольф-клуба и ипподрома не подтверждена.

С учетом того что принадлежащие Б. земельные участки расположены на местности не обособленно, ответчиком были приняты во внимание интересы смежных землепользователей, в отличие от истца, использующих свои земельные участки по их прямому целевому назначению и вынужденных в случае удовлетворения его ходатайства существенно сократить площадь обрабатываемых сельхозугодий для образования санитарно-защитных зон.

Правительством Свердловской области обоснованно было принято оспариваемое истцом распоряжение <9>.

--------------------------------

<9> См.: Определение Свердловского областного суда от 13 июня 2017 г. по делу N 4га-1781/2017.

Соответственно, перевод земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в другую категорию допускается в связи с обстоятельствами, указанными в ст. 7 Закона N 172-ФЗ, лишь в исключительных случаях.

В качестве вывода можно отметить, что в ст. 7 Закона N 172-ФЗ необходимо указать, что под исключительным случаем, при котором допускается перевод земельных участков сельскохозяйственного назначения в другую категорию, следует понимать объективную, согласующуюся с общественно значимыми интересами необходимость в изменении целевого назначения земельного участка. При определении наличия или отсутствия исключительности необходимо также принимать во внимание интересы смежных землепользователей, которые затрагиваются в связи с изменением категории соседнего земельного участка.

Литература

1. Берсенев А.П. Проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель / А.П. Берсенев // Закон и общество: история, проблемы, перспективы: Материалы XIX межвузовской студенческой научно-практической конференции (с международным участием) (г. Красноярск, 09.04.2015): Сб. науч. ст. Красноярск: Красноярский государственный аграрный университет, 2016. С. 106 - 108.

2. Волкова Н.С. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в земельные участки для индивидуального жилищного строительства: основания и критерии / Н.С. Волкова, Г.Г. Ишембитова // E-Scio. 2018. N 1(16). С. 54 - 56.

3. Сапоткина Т.И. Споры в отношении земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда / Т.И. Сапоткина // Арбитражные споры. 2016. N 4. С. 47 - 82.

Читайте ещё по этой теме:

• Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков
• О переводе категории земли в земли сельскохозяйственного назначения

Автор: Д.А. Тоточенко